ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 907/270/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
учасники справи:
заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури
від прокуратури - Гудименко Ю.В.
відповідачі - (1) Ужгородська міська рада, (2) Приватне підприємство "Вітана"
представник відповідача - 1 - не зʼявився
представник відповідача - 2 - Міщенко О.О.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області
на постанову Західного апеляційного господарського суду у складі Дубник О.П. - головуючий, Зварич О.В., Скрипчук О.С. від 12 грудня 2018 року та рішення Господарського суду Закарпатської області у складі Ушак І.Г. від 13 серпня 2018 року
Історія справи
Фактичні обставини, встановлені судами
1. Рішенням Ужгородської міської ради від 17.04.2014 № 1282 "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", зокрема надано Приватному підприємству "Вітана" дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0220 га для обслуговування та реконструкції нерухомого майна у м. Ужгороді по вул. Волошина, 8 (пункт 1.2 рішення зі змінами, внесеними Рішенням від 29.05.2014 № 1323).
2. Рішенням Ужгородської міської ради від 09.11.2015 № 1881 було затверджено містобудівну документацію - "Генеральний план (коригування) м. Ужгорода" та "План зонування території м. Ужгорода".
3. У цей же день, 09.11.2015, Ужгородська міська рада прийняла рішення № 1885, пунктом 1.58 якого затверджено проект землеустрою щодо відведення Приватному підприємству "Вітана" земельної ділянки (кадастровий номер 2110100000:06:001:0246) площею 0,0171 га для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови по вул. Волошина, 8 та передано її в оренду строком на 3 роки.
Короткий зміст позовних вимог
4. У квітні 2018 року заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави звернувся з позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач-1) та Приватного підприємства "Вітана" (далі - ПП "Вітана", відповідач-2) про визнання незаконним та скасування пункту 1.58 рішення відповідача від 09.11.2015 №1885 та пункту 1.2 рішення відповідача від 17.04.2014 № 1282.
5. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у порушення вимог статей 19, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" оспорювані рішення прийняті за відсутності плану зонування або детального плану території; надання в оренду відповідачу-2 земельної ділянки відбулося без проведення земельних торгів, що є порушенням статті 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки на земельній ділянці відсутнє нерухоме майно ПП "Вітана". Крім того, рішення від 09.11.2015 № 1885 прийнято неповноважною сесією міської ради, за участі лише 29 депутатів, що складає менше половини від загального складу ради.
6. Стосовно підстав для захисту інтересів держави прокурор зазначив, центральний орган виконавчої влади, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) не наділена повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями комунальної власності. У звʼязку з чим самостійне звернення прокурора з даним позовом спрямовано на відновлення законності при реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень з розпорядження комунальною землею.
Короткий зміст оскаржуваних рішення суду першої та постанови суду апеляційної інстанцій
7. Рішенням господарського суду Закарпатської області від 13 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 12 грудня 2018 року, у позові відмовлено повністю.
8. Судові рішення мотивовані тим, що спір у справі стосується питання додержання законності органом місцевого самоврядування при реалізації своїх повноважень, проте прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, у позовній заяві не обґрунтував визначених законом підстав для такого представництва. Твердження прокурора, що Держгеокадастр не наділений повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування визнано судом безпідставними, адже він є органом виконавчої влади, якому законом надано повноваження з нагляду (контролю) за дотриманням у тому числі органом місцевого самоврядування вимог земельного законодавства при наданні земель у користування. При цьому Держеокадастр уповноважений представляти інтереси держави в суді, що прямо передбачено пунктом 5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі - Положення).
9. Одночасно судами наведено спростування доводів прокурора щодо незаконності оспорюваних ним рішень відповідача-1, тобто констатовано відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог по суті спору, оскільки (1) на земельній ділянці розташовано орендоване відповідачем-2 нерухоме майно, що виключає необхідність проведення земельних торгів; (2) прийняттю рішення про надання земельної ділянки в оренду передувало затвердження плану зонування території м. Ужгорода; (3) відсутність кворуму на засіданні сесії ради прокурором не доведена.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Аргументи учасників справи
Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
11. Судами попередніх інстанцій невірно застосовано положення статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка містить пряму заборону передачі земельної ділянки комунальної власності в користування юридичним особам за відсутності плану зонування або детального плану території населеного пункту.
12. Судами залишено поза увагою обставини та докази, які свідчать про безпідставне, без проведення земельних торгів, виділення відповідачу-2 земельної ділянки, на якій нерухомість останнього відсутня, що свідчить про порушення статті 134 Земельного кодексу України.
13. Щодо підставності звернення прокурора з даним позовом, то центральний орган виконавчої влади, до повноважень якого належить здійснення контролю за додержанням вимог земельного законодавства при використанні земель усіх форм власності - Держгеокадастр не має повноважень на оскарження рішень органу місцевого самоврядування з метою усунення порушень земельного законодавства, тоді як прокурор в силу статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 131-1 Конституції України наділений відповідними повноваженнями на захист інтересів держави у сфері земельних відносин, у тому числі шляхом самостійного звернення до суду з відповідним позовом. Отже, прокурор у цій справі обґрунтовано набув статусу самостійного позивача.
Позиція позивача у відзиві на касаційну скаргу
14. Правильними є висновки судів про не доведення прокурором підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, який наділений повноваженнями на самостійне звернення до суду з позовом з метою захисту відповідних інтересів. Не доведено прокурором і незаконності оскаржуваних ним рішень органу місцевого самоврядування.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
15. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
15.1. Частиною 5 вказаної статті передбачено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
16. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).
18. Водночас ЄСПЛ звертав увагу також на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
19. При цьому ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
20. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не стосуються сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечення обмеження повноважень і функцій прокурорів сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, водночас для виконання будь-яких інших функцій має бути засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
21. Зважаючи на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
22. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
23. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
24. Так відповідно до частини 1, абзацу 1 частини 3 та абзацу 1 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший субʼєкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
25. Аналіз наведених законодавчих положень дає підстави для висновку, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
26. В Основному Законі та ординарних законах не наведено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак визначено критерії для оцінки орієнтири та умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах держави, у разі відсутності в органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду із заявленими позовними вимогами.