ПОСТАНОВА
Іменем України
20 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 808/3230/17
Провадження № 11-1328апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Державної аудиторської служби України та заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ОСОБА_3 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду (у складі судді Бойченко Ю. П.) від 05 квітня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду (у складі головуючого судді Дурасова Ю. В., суддів Божко Л. А., Лукманова О. М.) від 16 серпня 2018 року у справі за позовом Комунальної установи "Запорізька обласна клінічна лікарня" Запорізької обласної ради до Державної аудиторської служби України, треті особи: ОСОБА_4, Головний державний фінансовий інспектор Державної аудиторської служби України Павлова Оксана Володимирівна, Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України, про визнання дій протиправними,
УСТАНОВИЛА:
У жовтні 2017 року Комунальна установа "Запорізька обласна клінічна лікарня" Запорізької обласної ради (далі - КУ "ЗОКЛ") звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - ДАСУ), у якому з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог просила визнати протиправними дії ДАСУ щодо виділення її службової особи (Павлової О. В.) як спеціаліста для участі у перевірці з питань дотримання КУ "ЗОКЛ" законодавства у кримінальному провадженні від 07 листопада 2013 року № 42013080040000048. Така особа була виділена ДАСУ за результатами розгляду звернення Старшого групи прокурорів у кримінальному провадженні - начальника пʼятого відділу управління процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення та представництва в суді Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України Ярової О. А. (далі - Старший групи прокурорів, САП - відповідно) від 01 червня 2017 року
№ 06-18833-16.
На обґрунтування позову КУ "ЗОКЛ" зазначила, що оскаржувані дії вчинені відповідачем усупереч вимог Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-XII) та Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого наказом Ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 (далі - Порядок взаємодії).
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 05 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року, позов КУ "ЗОКЛ" задовольнив. Визнав протиправними дії ДАСУ щодо виділення працівника як спеціаліста за результатами розгляду звернення Старшого групи прокурорів Ярової О. А. від 01 червня 2017 року № 06-18833-16.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з установлення протиправності дій ДАСУ при виділенні спеціаліста для участі у проведенні перевірки в межах кримінального провадження внаслідок порушення відповідачем вимог п. 1.3, 3.2, 4.1 Порядку взаємодії та вчинення цих дій поза межами повноважень, наданих Законом № 2939-XII. При цьому, обґрунтовуючи наявність вказаних порушень, суди оцінили зміст листа Старшого групи прокурорів Ярової О. А. від 01 червня 2017 року № 06-18833-16 на відповідність його вимогам, встановленим Порядком взаємодії, а також зазначили, що такий лист нібито підписаний неуповноваженою особою. Крім того, суди дійшли висновку, що відповідач під час виділення спеціаліста для проведення перевірки КУ "ЗОКЛ" у межах кримінального провадження вчинив суто владні управлінські дії, які не регламентуються кримінальним процесуальним законодавством, а тому належать до розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, у вересні 2018 року ДАСУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просила скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції та відмовити КУ "ЗОКЛ" у задоволенні позову.
Обґрунтовуючи доводи касаційної скарги, ДАСУ зазначила, що предметом розгляду цієї справи є дії органу державного фінансового контролю щодо виділення спеціаліста, правовий статус якого визначений Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), за результатами розгляду звернення САП, а тому компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд таких питань, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ. Крім того, скаржник зауважив, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 27 лютого 2018 року у справі № 826/818/16 висловив правову позицію, що службова особа органу державного фінансового контролю, яка залучена як спеціаліста для проведення перевірки в рамках кримінального провадження, не проводить заходів фінансового контролю, у зв?язку з чим правомірність дій такої особи підлягає дослідженню у порядку, визначеному КПК України, а не на підставі Закону
№ 2939-XII.
Крім того, у жовтні 2018 року заступник Генерального прокурора - керівник САП ОСОБА_3 подав касаційну скаргу про скасування рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року та постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року і просив закрити провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За позицією скаржника, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, які мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства, оскільки участь спеціаліста в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні регулюється ст. 71 КПК України, а не Законом № 2939-XII та/або Порядком взаємодії.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 листопада 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційних скаргах доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
САП здійснює процесуальне керівництво у кримінальному провадженні Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) № 42013080040000048 від 07 листопада 2013 року за фактом вчинення службовими особами Запорізької обласної державної адміністрації та КУ "ЗОКЛ" кримінальних правопорушень у ході здійснення державних закупівель медичного транспорту та обладнання, передбачених ч. 5 ст. 191 (привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем), ч. 2 ст. 364 (зловживання владою або службовим становищем), ч. 1 ст. 366 (службове підроблення) Кримінального кодексу України.
01 червня 2017 року Старший групи прокурорів Ярова О. А. звернулася до ДАСУ з листом (зверненням) № 06-18833-16, у якому повідомила про необхідність залучення спеціаліста для участі у перевірці певних питань в кримінальному провадженні з метою перевірки додержання вимог чинного законодавства при проведенні ряду закупівельних процедур і просила виділити компетентного спеціаліста ДАСУ для проведення такої перевірки.
06 червня 2017 року ДАСУ повідомила Генеральну прокуратуру України, що за наслідками розгляду зазначеного вище листа з 06 червня 2017 року виділено спеціаліста для участі у перевірці з питань дотримання законодавства Запорізькою обласною державною адміністрацією та КУ "ЗОКЛ" при проведенні закупівельних процедур у кримінальному провадженні від 07 листопада 2013 року № 42013080040000048.
19 червня 2017 року головний державний фінансовий інспектор ДАСУ Павлова О. В., як спеціаліст, склала довідку за результатами вивчення документів, наданих САП у складі матеріалів кримінального провадження від 07 листопада 2013 року № 42013080040000048, зазначивши, що жодної перевірки нею не проводилося.
Крім того, судами попередніх інстанцій установлено, що ДАСУ не приймала будь-яких рішень у формі наказу про виділення чи відрядження Головного державного фінансового інспектора ДАСУ Павлової О. В. для проведення перевірки позивача, а також направлення її для проведення перевірки.
Вважаючи протиправними дії ДАСУ щодо прийняття рішення про виділення працівника як спеціаліста за зверненням Старшої групи прокурорів від 01 червня 2017 року № 06-18833-16, КУ "ЗОКЛ" звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційних скаргах доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Пунктом 1, 2, ч. 1 ст. 4 КАС Українипередбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність субʼєктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обовʼязки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Однак сама по собі участь у спорі субʼєкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Суть спірних правовідносин у цій справі полягає у оспорюванні правомірності дій ДАСУ щодо виділення її посадової особи (Павлової О. В.) як спеціаліста для аналізу матеріалів кримінального провадження за зверненням Старшого групи прокурорів Ярової О. А. від 01 червня 2017 року № 06-18833-16 під час здійснення САП процесуального керівництва у кримінальному провадженні НАБУ від 07 листопада 2013 року № 42013080040000048 за фактом вчинення службовими особами Запорізької обласної державної адміністрації та КУ "ЗОКЛ" кримінальних правопорушень у ході здійснення державних закупівель медичного транспорту та обладнання. Саме у цьому провадженні на підставі листа-звернення САП залучено посадову особу ДАСУ як спеціаліста для аналізу матеріалів кримінального провадження.
За змістом ст. 93 КПК України слідчий, прокурор уповноважені збирати докази в порядку, передбаченому чинним законодавством. Під час проведення слідчих дій слідчий, прокурор наділені дискреційним правом щодо залучення спеціаліста, який з цього моменту є учасником кримінального провадження, правовий статус такої особи визначено КПК України.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КПК України спеціалістом є особа, яка володіє спеціальними знаннями та навичками застосування технічних або інших засобів і може надавати консультації під час досудового розслідування і судового розгляду з питань, що потребують відповідних спеціальних знань і навичок.