ПОСТАНОВА
Іменем України
29 березня 2019 року
Київ
справа № 826/17479/18
провадження № К/9901/4896/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Громадської організації "Громадський контроль "Ініціатива"" до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Заступник Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3, Адміністрація Президента України, Національне антикорупційне бюро України, про визнання бездіяльності протиправною та зобовʼязання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою адвоката Короля Мирослава Івановича - представника Громадської організації "Громадський контроль "Ініціатива"" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, ухвалене 27 грудня 2018 року у складі головуючого судді Бояринцевої М. А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, прийняту 15 лютого 2019 року у складі колегії суддів: Ісаєнко Ю. А. (головуючий), Лічевецького І. О., Земляної Г. В.
І. Суть спору:
1. У жовтні 2018 року Громадська організація "Громадський контроль "Ініціатива"" (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Заступник Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3, Адміністрація Президента України, Національне антикорупційне бюро України, у якому, просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції щодо невстановлення факту неподання декларації Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відповідно до Закону України "Про запобігання корупції";
1.2. визнання протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції щодо неповідомлення Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 та спеціально уповноважених субʼєктів у сфері протидії корупції про факт неподання декларації;
1.3. зобовʼязати Національне агентство з питань запобігання корупції письмово повідомити Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 про факт неподання ним декларації та зобовʼязання подати декларацію протягом 10 днів з дня отримання такого повідомлення;
1.4. зобовʼязати Національне агентство з питань запобігання корупції письмово повідомити Главу Адміністрації Президента України ОСОБА_8 та спеціально уповноважених субʼєктів у сфері протидії корупції про встановлення факту неподання декларації Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відповідно до вимог Закону України "Про запобігання корупції".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач посилається на закони України "Про запобігання корупції", "Про громадські обʼєднання" та зазначає, що Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 не подані електронні декларації за 2015-2017 року, проте Національним агентством з питань запобігання корупції не вжито заходів за дотриманням законодавства щодо е-декларування та не вжито заходів щодо припинення виявлених порушень.
3. Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позовних вимог, відповідач посилається на Конституцію України, закони України "Про громадські обʼєднання", "Про державну службу", Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02 квітня 2010 року № 504, та зазначає про відсутність порушеного права Громадської організації "Громадський контроль "Ініціатива". Також представник відповідача вказав на те, що дія Закону України "Про державну службу" не поширюється на Главу Адміністрації Президента України та його заступників.
4. Представником Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 та Адміністрації Президента України також подані пояснення по суті заявлених позовних вимог, в яких представник третіх осіб посилається на Закони України "Про запобігання корупції", "Про державну службу", Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02 квітня 2010 № 504, та зазначає, що Заступник Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 не відноситься до субʼєктів декларування.
4.1. Також представник третіх осіб вказав про відсутність порушеного права позивача обставинами щодо неподання Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 декларацій за 2015-2017 роки.
5. Національним антикорупційним бюро України письмові пояснення по суті заявлених позовних вимог не надавались.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 27 грудня 2018 року, яку залишено без змін ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року, в позові відмовив.
7. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що посада Заступника Глави Адміністрації Президента України не відносить особу до субʼєктів декларування, на яких поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції", що, в свою чергу, свідчить про необґрунтованість позовних вимог.
7.1. Крім того, суди попередніх інстанцій вказали на відсутність порушеного права позивача в межах спірних правовідносин.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
8. Представник позивача подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
9. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що при прийнятті рішень суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки фактичним обставинам справи, не застосували положення статті 50 Закону України "Про запобігання корупції" та не дали належної оцінки тій обставині, що посада Заступника Глави Адміністрації Президента України відносить останнього до осіб, декларації яких підлягають повній перевірці.
9.1. Крім того, скаржником вказано про наявність порушеного права в межах спірних правовідносин, оскільки вказана громадська організація має право на здійснення громадського контролю за виконанням законів у сфері запобігання корупції, та здійснення в звʼязку з цим відповідних заходів.
10. У скарзі представник позивача просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
11. Верховний Суд ухвалою від 26 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
12. 27 березня 2019 року на адресу суду надійшло клопотання третьої особи Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 про прискорення розгляду вказаної касаційної скарги, оскільки термін подання декларацій за 2018 рік спливає 1 квітня 2019 року, а у даній справі підлягають встановленню обставини, щодо того, чи зобовʼязана особа, яка обіймає посаду Заступника Глави Адміністрації Президента України подавати декларацію, отже без остаточного судового рішення у даній справі залишається правова невизначеність у вказаному питанні.
13. Верховний Суд враховуючи відсутність клопотань усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, ухвалою від 27 березня 2019 року призначив розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
14. Представник третіх осіб подав заперечення на касаційну скаргу в яких посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Громадській організації "Громадський контроль "Ініціатива" стало відомо про факт неподання Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 декларацій за 2015-2017 роки (зокрема, з листів Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) від 02 травня 2018 року № 94-06/19233/18 та від 24 травня 2018 №94-06/23516/18).
16. Зокрема, у листі НАЗК від 24 травня 2018 року № 94-06/23516/18 вказано, що відповідно до чинного законодавства, Глава Адміністрації Президента України та його заступники не віднесені до переліку субʼєктів декларування, визначеного Законом України "Про запобігання корупції" та не мають обовʼязку подавати відповідні декларації у Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
16.1. Також в листі вказано, що Адміністрація Президента України поінформувала Національне агентство, що ОСОБА_3 не порушено вимог чинного законодавства щодо декларування.
17. Не погоджуючись із вказаними висновками відповідача та правовою позицією останнього, позивач звернувся з даним позовом до суду
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VIІ "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VIІ).
20. Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1700-VIІ (тут і надалі в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
21. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закон № 1700-VIІ до повноважень НАЗК належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
22. Відповідно до положень статті 48 Закону № 1700-VII НАЗК проводить щодо декларацій, поданих субʼєктами декларування, такі види контролю: щодо своєчасності подання; щодо правильності та повноти заповнення; логічний та арифметичний контроль.
23. Відповідно до статті 49 Закону № 1700-VIІ державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобовʼязані перевіряти факт подання субʼєктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти НАЗК про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
24. НАЗК перевіряє факт подання відповідно до цього Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону.
25. Якщо за результатами контролю встановлено, що субʼєкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого субʼєкта про факт неподання декларації, і субʼєкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
26. Одночасно НАЗК письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим субʼєктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, вищому органу управління відповідного громадського обʼєднання, іншого непідприємницького товариства про факт неподання декларації відповідним субʼєктом декларування.
27. Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 1700-VIІ особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобовʼязані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
28. Відповідно до пункту 1, підпунктів "а" і "в" пункту 2, пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ субʼєктами, на яких поширюються дія цього Закону, є:
1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Премʼєр-міністр України, Перший віце-премʼєр-міністр України, віце-премʼєр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови;
в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;
г) військові посадові особи Збройних Сил України, Державної служби спеціального звʼязку та захисту інформації України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби, курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки;
ґ) судді, судді Конституційного Суду України, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої ради правосуддя, посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, посадові особи секретаріату цієї Комісії, посадові особи Державної судової адміністрації України, присяжні (під час виконання ними обовʼязків у суді);
д) особи рядового і начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, податкової міліції, особи начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України;
е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної політики у сфері державної митної справи;
є) члени Національного агентства з питань запобігання корупції;
ж) члени Центральної виборчої комісії;
з) поліцейські;
и) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим;
і) члени державних колегіальних органів;
2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:
а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, особи, які входять до складу наглядової ради державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку;
в) представники громадських обʼєднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті;