ПОСТАНОВА
Іменем України
25 березня 2019 року
Київ
справа №855/85/19
адміністративне провадження №А/9901/70/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
секретаря судового засідання Вітковської К.М.,
представників позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2,
представника відповідача - Краснощока А.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у справі за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 до Центральної виборчої комісії, третя особа: окружна виборча комісія з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64, про визнання бездіяльності протиправною, скасування постанови та зобов'язання вчинити певні дії
встановив:
Кандидат на пост Президента України ОСОБА_4 в особі уповноваженого представника - ОСОБА_1 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія) про:
- визнання протиправною бездіяльності ЦВК щодо невстановлення порядку обчислення рівномірного розподілу керівних посад у дільничних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій;
- визнання протиправною та скасування постанови ЦВК від 16 березня 2019 року № 577 «Про скаргу уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу ОСОБА_1, зареєстровану в Центральній виборчій комісії 14 березня 2019 року за № 21-36-7146»;
- зобов'язання ЦВК повторно розглянути скаргу уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу ОСОБА_1 на постанову окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 від 12 березня 2019 року № 8 «Про утворення дільничних виборчих комісій в межах ТВО 64» та забезпечити дотримання окружними виборчими комісіями на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року приблизної рівномірності територіального розподілу керівних посад, отриманих кандидатами на пост Президента України, які взяли участь у формуванні дільничних виборчих комісій.
Вважає, що окружна виборча комісія територіального виборчого округу № 64 порушила передбачений Законом України «Про вибори Президента України» принцип рівномірності територіального розподілу керівних посад при формуванні дільничних виборчих комісій вказаного округу, а Центральна виборча комісія, розглядаючи скаргу позивача на такі дії окружної виборчої комісії, винесла протиправне і необґрунтоване рішення.
Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із таким рішенням суду кандидат на пост Президента України ОСОБА_4 звернувся до Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує на те, що відповідачем у спірному рішенні не було роз'яснено, а судом першої інстанції - не встановлено, у який саме спосіб (метод) окружною виборчою комісією було проведено розподіл керівних посад із приблизно рівномірним територіальним розподілом, та за якими критеріями проведений ОВК розрахунок визнається законним, тоді як до повноважень ЦВК належить надання ОВК роз'яснень та рекомендацій з питань застосування законодавства про вибори, у тому числі й щодо методики обчислення приблизної рівномірності територіального розподілу керівних посад.
Звертає увагу на те, що суд першої інстанції помилково визначився із предметом оскарження у даній справі, оскільки досліджував, чи дотримано третьою особою принцип пропорційності частки кожної категорії керівних посад у дільничних виборчих комісіях для кожного суб'єкта внесення відповідного подання, тоді як позивач висловлював незгоду саме із територіальним розподілом таких посад.
Також, апелянт не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо довільності запропонованого позивачем способу обчислення приблизної рівномірності територіального розподілу керівних посад у межах територіального округу, оскільки дані, покладені позивачем в основу такого розрахунку, ґрунтуються на офіційних даних ЦВК та відповідають визначеним за принципом пропорційності позивачеві часток. Більш того, наголошує, що позивачем не висувалися вимоги ані до ЦВК, ані до суду про встановлення порядку визначення територіальної рівномірності саме у запропонований позивачем спосіб.
У відзиві на апеляційну скаргу ЦВК заперечує проти доводів апеляційної скарги, просить її відхилити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. Зауважує, що під час здійснення розподілу керівних посад між суб'єктами подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій у межах територіального виборчого округу № 64 окружною виборчою комісією вказаного округу загалом було дотримано рівномірність територіального розподілу таких посад.
Відповідач посилається на необґрунтованість доводів апелянта про наявність протиправної бездіяльності ЦВК щодо невстановлення порядку обчислення рівномірного розподілу керівних посад у дільничних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій, оскільки законодавство не мітить імперативних приписів щодо обов'язку ЦВК визначати порядок обчислення такого розподілу.
Також, ЦВК вважає безпідставними твердження апелянта про те, що територіальний виборчий округ № 64 складається з 5 адміністративно-територіальних одиниць, а саме: м.Коростень та 4 райони, оскільки межі територіального виборчого округу № 64 складають значно більше адміністративно-територіальних одиниць у розумінні статті 133 Конституції України.
У судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали з підстав, викладених в позовній заяві та в апеляційній скарзі, просили позов задовольнити. Додатково наголосили на тому, що прийняте відповідачем рішення за результатами розгляду скарги позивача є необґрунтованим, немотивованим, і жодним чином не вирішило порушених у скарзі питань. Вказували на наявну суттєву диспропорцію у кількісному та територіальному розподілі керівних посад у різних кандидатів у межах територіального виборчого округу №64.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував з мотивів, викладених у відзиві на апеляційну скаргу, та просив відмовити в задоволенні позову. Наголошував на тому, що ознак протиправності у діях ОВК відповідачем не встановлено, з огляду на що скарга задоволенню у жодному разі не підлягає, а приписи частини статті 98 Закону України «Про вибори Президента України» від 05 березня 1999 року № 474-ХІV (далі -Закон № 474-ХІV) унеможливлюють повторне прийняття рішення про відмову у задоволенні скарги після скасування постанови судом. Зауважив також на тому, що строки формування дільничих виборчих комісій завершилися, і у разі, якщо скарга позивача гіпотетично буде задоволена, це призведе до необхідності скасування невизначеної кількості постанов окружної виборчої комісії, якими було сформовано склад дільничних виборчих комісій, що матиме наслідком припинення повноважень членів таких комісій, а це прямо суперечить закону з огляду на вичерпний перелік передбачених законом підстав до цього.
Третя особа - окружна виборча комісія з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 належним чином повідомлялась про дату, час та місце апеляційного розгляду справи за контактними даними, указаними в адміністративному позові та в апеляційній скарзі, однак в судове засідання явку представника не забезпечила, своєї позиції стосовно апеляційної скарги письмово не висловила.
Колегія суддів ВС дійшла висновку про можливість розгляду справи за відсутності третьої особи, з огляду на відсутність заперечень з боку представників позивача та відповідача.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників справи, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів ВС дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.
Судом встановлено, що Постановою Верховної Ради України від 26 листопада 2018 року №2631-VIII призначено чергові вибори Президента України на 31 березня 2019 року.
Постановою ЦВК від 27 грудня 2018 року № 253 оголошено з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу чергових виборів Президента України.
25 січня 2019 року постановою ЦВК № 104 ОСОБА_4 зареєстровано як кандидата на пост Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року.
Постановою ЦВК від 18 лютого 2019 року № 331 утворено окружну виборчу комісію з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року.
Постановою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 від 12 березня 2019 року № 8 утворено дільничні виборчі комісії з виборів Президента України 31 березня 2019 року в межах територіального виборчого округу № 64.
14 березня 2019 року уповноважений представник кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу ОСОБА_1 подав до ЦВК скаргу на постанову окружної виборчої комісії з виборів Президента України в межах територіального виборчого округу № 64 від 12 березня 2019 року № 8.
Крім того, 15 березня 2019 року ОСОБА_1 подано доповнення до зазначеної скарги, а 16 березня 2019 року - пояснення до скарги.
Скарга (з урахуванням доповнень та пояснень) вмотивована тим, що утворені згідно з постановою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №64 від 12 березня 2019 року № 8 дільничні виборчі дільниці сформовані з порушенням частини одинадцятої статті 24 Закону України «Про вибори Президента України», а саме: без дотримання принципу рівномірності територіального розподілу керівних посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання кандидатур.
У зв'язку з викладеним, скаржник просив:
1) скасувати постанову окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 від 12 березня 2019 року № 8;
2) достроково припинити повноваження усього складу ОВК територіального виборчого округу № 64 у зв'язку із порушенням нею Закону України «Про вибори Президента України»;
3) встановити, що кандидати на пост на пост Президента України, які мають право подання кандидатур до складу окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64, можуть внести подання до ЦВК щодо кандидатур для включення до складу зазначеної окружної виборчої комісії;
4) зобов'язати окружну виборчу комісію з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 після сформування її нового складу утворити дільничні виборчі комісії з виборів Президента України в межах територіального виборчого округу № 64 з неухильним дотриманням вимог Закону України «Про вибори Президента України».
За результатами розгляду скарги ЦВК прийнято постанову від 16 березня 2019 року №577, якою у задоволенні скарги відмовлено.
Незгода із таким рішенням відповідача, а також допущена ним бездіяльність з невстановлення порядку обчислення рівномірного розподілу керівних посад у дільничних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій, і стала підставою до звернення позивача до суду із даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову в частині вимог про скасування постанови ЦВК від 16 березня 2019 року № 577 суд першої інстанції виходив з того, що окружною виборчою комісією з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 було загалом дотримано приблизну рівномірність територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання. Суд не знайшов підстав до задоволення позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності ЦВК щодо невстановлення порядку обчислення рівномірного розподілу керівних посад у дільничних виборчих комісіях між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій, зазначивши при цьому, що така вимога є похідною від вимоги про оскарження постанови ЦВК.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
Організація і порядок проведення виборів Президента України визначені Законом №474-XIV.
Розділом ХІІ Закону №474-XIV регламентовано порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів виборчого процесу та відповідальність за порушення виборчого законодавства.
Згідно з частиною першою статті 93 Закону №474-XIV рішення, дії чи бездіяльність окружної виборчої комісії, її члена може бути оскаржено до Центральної виборчої комісії або до суду.
Відповідно до частини першої та другої статті 98 Закону №474-XIV рішення виборчої комісії за результатами розгляду скарги повинно бути законним і обґрунтованим. При розгляді скарги по суті виборча комісія може задовольнити скаргу повністю або частково чи відмовити в її задоволенні.
У разі задоволення скарги виборча комісія може прийняти рішення, яким: 1) визнати рішення суб'єкта оскарження чи окремих його положень, дії чи бездіяльність такими, що не відповідають вимогам законодавства про вибори Президента України, порушують виборчі права громадян, права та законні інтереси суб'єкта виборчого процесу; 2) скасувати рішення; 3) зобов'язати суб'єкта оскарження здійснити дії, передбачені законодавством, що регулює організацію та порядок проведення виборів Президента України; 4) зобов'язати суб'єкта оскарження утриматися від вчинення певних дій; 5) поновити іншим способом порушені виборчі права громадян, права та законні інтереси суб'єкта виборчого процесу; 6) зобов'язати суб'єкта оскарження здійснити передбачені законодавством, що регулює організацію та порядок проведення виборів Президента України, дії, які випливають із факту скасування рішення, визнання оскаржених дій або бездіяльності протиправними.
У разі скасування судом рішення відповідної виборчої комісії, рішення з цього питання приймає виборча комісія, рішення якої було скасовано, або виборча комісія вищого рівня на підставі рішення суду. При цьому виборча комісія не може прийняти рішення, яке по суті повторює рішення, скасоване судом.
Згідно з частиною четвертою статті 98 Закону №474-XIV суб'єкт розгляду відмовляє в задоволенні скарги, якщо встановить, що оскаржувані рішення, дії або бездіяльність вчинені відповідно до закону і в межах повноважень, передбачених законом.
Відповідно до частини вісімнадцятої статті 28 Закону №474-XIV рішення виборчої комісії, що суперечить законодавству України або прийняте з перевищенням її повноважень, може бути скасоване виборчою комісією вищого рівня або судом.
Звертаючись до ЦВК зі скаргою на окружну виборчу комісію з виборів Президента України у територіальному виборчому окрузі № 64, позивач указував, що територіальний виборчий округ №64 включає: місто Коростень, Коростенський, Лугинський, Овруцький, Олевський райони. Кількість виборчих дільниць у територіальному виборчому окрузі №64 становить 299.
Загальна частка керівних посад у дільничних виборчих комісіях по територіальному виборчому окрузі № 64 у кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 становить 59 осіб. Тобто, указаний кандидат розраховував на отримання певної рівномірної кількості керівних посад у дільничних виборчих комісіях у територіальному виборчому окрузі № 64.
Натомість, за результатами розподілу окружною виборчою комісією з виборів Президента України у територіальному виборчому окрузі № 64 керівних посад між кандидатами, які є суб'єктами відповідних подань, кандидат ОСОБА_4 отримав в дільничній виборчій комісії у м. Коростень всього 1 керівну посаду, в той час як інші кандидати в м. Коростень при схожій загальній частці керівних посад отримали суттєво більше керівних посад, ніж позивач.
Так, до прикладу, у м. Коростені кандидат на пост Президента України ОСОБА_5 при загальній квоті керівних посад 8 одиниць отримав з них 6 посад, кандидат на пост Президента України ОСОБА_6, який має квоту керівних посад 62 одиниці - отримав 14 посад на цій же території округу, кандидат на пост Президента України ОСОБА_7, яка має квоту керівних посад 71 одиниць - отримала 6 посад, кандидат на пост Президента України ОСОБА_8 при загальній частці керівних посад 68 одиниць - отримав 9 посад, кандидат на пост Президента України ОСОБА_9 при загальній частці керівних посад 70 одиниць - отримав 10 посад.
І навпаки, при загальній квоті 59 одиниць в Лугинському районі кандидат ОСОБА_4 отримав 16 посад, в Овруцькому районі - 18 посад, в Олевському районі - 11, в Коростенському районі - 12.
На переконання позивача, така ситуація свідчить про очевидне порушення окружною виборчою комісією територіального виборчого округу № 64 принципу рівномірності територіального розподілу керівних посад при формуванні дільничних виборчих комісій округу.
Відповідно до пояснень окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64, відібраних відповідачем під час розгляду по суті скарги позивача, після опрацювання подань членів кандидатур до складу дільничних виборчих комісій виборів Президента України, після внесення до Інформаційно-аналітичної системи «Вибори Президента України» Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори», було отримано розрахунок квот керівних посад у складі дільничних виборчих комісій. Усі визначені ІАС «Вибори» керівні посади від кожного суб'єкта подання в межах ОВК територіального виборчого округу № 64 були враховані повністю. Жодних керівних посад у складі дільничних виборчих комісій від того чи іншого кандидата на пост Президента України змінено не було.
Проаналізувавши розподіл керівних посад між суб'єктами подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій виборчих дільниць у межах територіального виборчого округу № 64 на предмет дотримання приблизної рівномірності територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання, ЦВК дійшла висновку, що під час здійснення відповідного розподілу в межах територіального виборчого округу №64 окружною виборчою комісією з виборів Президента України територіального виборчого округу № 64 загалом дотримано таку рівномірність.
Наведене і стало підставою до відмови позивачу у задоволенні його скарги.
Аналізуючи висновки ЦВК, викладені у спірному рішенні, на відповідність їх чинному законодавству, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
Пунктом 3 статті 17, пунктами 3, 17 частини першої статті 18, пунктом 2 частини другої статті 25 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» до повноважень Центральної виборчої комісії віднесено здійснення контролю за додержанням і однаковим застосуванням законодавства про вибори Президента України, зокрема, окружними і дільничними виборчими комісіями та їх членами.
Дільнична виборча комісія утворюється відповідною окружною виборчою комісією не пізніш як за вісімнадцять днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менше дев'яти осіб (частина перша статті 24 Закону №474-XIV).
Право подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій (по одній особі до однієї виборчої комісії від одного кандидата) мають кандидати на пост Президента України. Подання щодо кандидатур до складу дільничних виборчих комісій вноситься до окружної виборчої комісії на паперових носіях та в електронному вигляді не пізніш як за двадцять три дні до дня виборів за підписом довіреної особи кандидата на пост Президента України у загальнодержавному або відповідному територіальному виборчому окрузі (частина друга статті 24 Закону №474-XIV).
Відповідно до частини одинадцятої статті 24 Закону №474-XIV кожний суб'єкт подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій (крім Міністерства закордонних справ України) має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад у дільничних виборчих комісіях. Частка керівних посад для кожного суб'єкта подання кандидатур до складу дільничних виборчих комісій у межах територіального виборчого округу визначається відповідно до кількості кандидатур, включених від цього суб'єкта до складу дільничних виборчих комісій, у відношенні до загальної кількості осіб, включених до складу дільн