ПОСТАНОВА
Іменем України
25 березня 2019 року
Київ
справа №855/88/19
адміністративне провадження №А/9901/71/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
за участі:
секретаря судового засідання Гулової О. І.,
представників позивача Коцюруби О.О., Шапіро В.Б.,
представника відповідача Ющенка О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу за позовом Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА» до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за апеляційною скаргою Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА» на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
встановив:
20 березня 2019 року Всеукраїнська громадська організація «Громадянська мережа «ОПОРА» (далі - ВГО «ГМ «ОПОРА», Організація) звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції з позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК), у якому просить:
визнати протиправною та скасувати постанову ЦВК від 15 березня 2019 року № 572 «Про запити на інформацію Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА» (далі - Постанова), зареєстровані у ЦВК 07 березня 2019 року за № 21-17-6256 та 11 березня 2019 року за № 21-17-6513;
зобов'язати ЦВК вчинити дії, а саме: надати на запит ВГО «ГМ «ОПОРА», зареєстрований у ЦВК 07 березня 2019 року за № 21-17-6256 та 11 березня 2019 року за № 21-17-6513 таку інформацію:
1) інформацію про здійснення платежів з усіх наявних поточних рахунків виборчого фонду кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 на користь ВГО «Солідарна молодь» (код ЄДРПОУ 41571978), Громадської організації «Солідарність» (код ЄДРПОУ 39721371) та Громадської організації «Інститут розвитку і сприяння демократії» (код ЄДРПОУ 42668122) за період з дня відкриття вказаних рахунків до дня надходження цього запиту;
2) у разі здійснення таких платежів, надати інформацію щодо кожного платежу: номер поточного рахунку виборчого фонду, отримувач платежу, дату, суму та призначення платежу.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна Постанова прийнята в межах виборчого процесу, зокрема стосується такого його етапу як передвиборча агітація. Позивач зазначив, що запитувана ним інформація стосувалася використання коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України ОСОБА_4, а ЦВК як розпорядник цієї публічної інформації безпідставно відмовила у її наданні. З покликанням на норми статей 1, 6, 13, 22 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), статей 37, 41, 42, 43 Закону України від 05 березня 1999 року № 474-XIV «Про вибори Президента України» (далі - Закон № 474-XIV) позивач ствердив, що інформація про рух коштів на рахунках виборчого фонду кандидата на пост Президента України та зміст виписок з таких рахунків є публічною і відкритою. Понад те, запитувана інформація підлягає опублікуванню (у порядку і строки, визначені Законом № 474-XIV), що поряд з наведеним свідчить про відсутність будь-яких заборон чи обмежень в отриманні до неї доступу.
Мотиви, якими керувалася ЦВК, доводячи, що запитувана інформація становить банківську таємницю (зокрема про здійснення платежів з усіх поточних рахунків виборчого фонду кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 на користь зазначених у запиті громадських організацій) та містить конфіденційну інформацію про особу кандидата на пост Президента України, ґрунтується на помилковому тлумаченні та застосуванні Закону України від 07 грудня 2000 року № 2121-ІІІ «Про банки і банківську діяльність» (далі - Закон № 2121-ІІІ), а також законів № 474-XIV та № 2939-VI.
З цього приводу позивач також зауважив, що сам факт віднесення інформації до такої, що має обмежений доступ, ще не є достатньою підставою для того, щоб відмовити у її наданні на інформаційний запит. У кожному такому випадку розпорядник публічної інформації повинен застосовувати правила «трискладового тесту», визначені частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI. Тільки обґрунтована відповідь за кожною з трьох позицій, вказаних в цій нормі, може вважатися правомірним обмеженням доступу до публічної інформації.
На думку позивача, ЦВК як розпорядник публічної інформації цих вимог Закону № 2939-VI не виконала, позаяк у спірній Постанові немає належного обґрунтування у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам) кандидата у Президенти; який причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації; чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обґрунтовуючи свій інтерес в отриманні доступу до запитуваної інформації та порушене право внаслідок отриманої відмови ЦВК Організація зазначила, що до її статутної діяльності належать питання виборчого процесу та спостереження за ним. Зважаючи на цю обставину ЦВК постановою від 10 січня 2019 року № 42 надала ВГО «ГМ «ОПОРА» дозвіл мати офіційних спостерігачів на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року. Між тим, з жовтня 2018 року Організація проводить повномасштабне спостереження за підготовкою і проведенням виборів Президента України і висвітлює/публікує зібрану інформацію у відкритих інформаційних джерелах. У цьому зв'язку позивач зауважив, що оперативне отримання інформації про витрати виборчого фонду кандидата до їх офіційного оприлюднення на сайті ЦВК у встановленому законом порядку є для ВГО «ГМ «ОПОРА», а так само для інших громадських організацій, важливим інструментом публічного контролю за публічністю та відкритістю виборчого процесу та швидкого реагування на виявлені порушення вимог закону щодо передвиборчої агітації.
Запитувана інформація сприятиме публічній дискусії з суспільно важливих питань та становить суспільний інтерес, адже прозорість і відкритість інформації про витрачання коштів виборчих фондів кандидатів є запорукою дотримання учасниками виборчого процесу принципу публічності та відкритості виборчого процесу та забезпечує право громадських організацій вільно спостерігати за виборчим процесом.
З урахуванням наведеного позивач вважає, що Постанова, якою ЦВК відмовила у наданні інформації на запит Організації, є необґрунтованою, протиправною і порушує право позивача на отримання інформації та спостереження за виборами, у зв'язку з чим заявлено цей позов.
Рішення від 21 березня 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд відмовив у задоволенні позову ВГО «ГМ «ОПОРА».
Таке рішення цей суд мотивував, зокрема, тим, що законодавство передбачає спеціальні вимоги щодо надання (передачі) інформації про надходження та використання коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України, що свідчить про неможливість віднесення інформації про виписки з рахунків кандидатів на пост Президента України, всі надходження на накопичувальний та поточні рахунки виборчого фонду кандидата на пост Президента України до відкритої публічної інформації.
З покликанням на положення статей 1, 3, 6, 8 Закону № 2939-VI, статті 60 Закону № 2121-ІІІ Шостий апеляційний адміністративний суд констатував, що запитувана позивачем інформація становить банківську таємницю (тобто є одним з видів таємної інформації), тому ЦВК правомірно відмовила у її наданні. У зв'язку з цим суд також зазначив, що ухваливши спірну Постанову ЦВК не порушила права позивача на отримання публічної інформації, адже законодавство не містить норм, які б зобов'язували надавати інформацію, щодо якої Організація подала інформаційний запит, будь-якому суб'єкту виборчого процесу. Між тим, як зазначив Шостий апеляційний адміністративний суд, у статті 42 Закону № 474-XIV визначено порядок оприлюднення інформації щодо руху коштів на рахунках виборчого фонду кандидата на пост Президента України і саме таким чином, судячи зі змісту оскарженого судового рішення, ВГО «ГМ «ОПОРА» може отримати інформацію, яка її цікавить.
В апеляційній скарзі на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року позивач, з покликанням на порушення цим судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати його рішення і постановити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Аргументи, які позивач навів в апеляційній скарзі, за змістом аналогічні тим, які зазначено у позові. Водночас з урахуванням мотивів оскарженого судового рішення позивач додав, що Закон № 2939-VI розмежовує інформацію, яка надається на запит, та інформацію, яка обов'язково підлягає оприлюдненню на підставі відповідного закону, незалежно від того, чи запитує про неї особа.
ВГО «ГМ «ОПОРА» запитувало у ЦВК публічну інформацію, яка повинна надаватися на запит, а не ту, яку ЦВК як розпорядник публічної інформації зобов'язана оприлюднити в форматі відкритих даних, що, втім, не змінює публічного характеру запитуваної інформації. Тому, на думку позивача, мотиви, якими керувався адміністративний суд під час вирішення цієї справи, покликаючись, зокрема, на статтю 563 Закону № 474-XIV, не відповідає змісту спірних правовідносин.
Позивач зазначив, що положення статті 60 Закону № 2121-ІІІ, на які також покликався суд, рішення якого є предметом апеляційного перегляду, не є частиною виборчого законодавства. Крім того, вказана норма, на думку позивача, прямо суперечить таким основоположним і абсолютним принципам виборчого процесу як відкритість та публічність.
Зауважив, що закони № 474-XIV та № 2939-VI не містять прямої заборони розголошувати третім особам отриману від банків інформацію щодо руху коштів на рахунках виборчого фонду кандидатів на пост Президента України до моменту офіційної публікації звітів, що містять таку інформацію. Навпаки, зважаючи на вказані принципи, уся інформація, яка створюється під час виборчого процесу, незалежно хто є її володільцем, є предметом регулювання Закону № 474-XIV та законодавства про вибори, тому є публічною і відкритою.
Позаяк спір у цій справі виник з відносин, пов'язаних з виборчим процесом, то застосуванню підлягають положення Закону № 474-XIV у поєднанні з вимогами Закону № 2939-VI, який містить засади (принципи, гарантії) забезпечення права на доступ до публічної інформації.
Запитувана інформація окрім того, що є відкритою і публічною, має ще і суспільний інтерес. Якщо поряд з тим взяти до уваги суть запитуваної інформації та її актуальність в умовах виборчого процесу, а також зважити на статутну діяльність Організації, яку вона активно провадить з жовтня 2018 року, та участь у виборчому процесі її представників, позивач має законне право на отримання відповіді на свій інформаційний запит відповідно до Закону № 2939-VI. У цьому зв'язку апелянт додав, що суд першої інстанції не надав належної правової оцінки його доводам щодо недотримання ЦВК при ухваленні Постанови вимог частини другої статті 6 Закону № 2939-VI.
З приводу висновків суду першої інстанції про те, що спірною Постановою право ВГО «ГМ «ОПОРА» не порушено остання зазначила, що відмова ЦВК у наданні запитуваної інформації прямо порушує її право на свободу одержання інформації.
Ухвалою від 24 березня 2019 року Верховний Суд відкрив апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою.
Іншою ухвалою від 24 березня 2019 року суд завершив підготовче провадження і призначив справу до апеляційного розгляду у судовому засіданні на 25 березня 2019 року на 09 год. 15 хв., про що сторони повідомлені належним чином.
У судовому засіданні представники ВГО «ГМ «ОПОРА» підтримали вимоги апеляційної скарги з мотивів, наведених вище. Просили її задовольнити.
ЦВК надіслала відзив на апеляційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а оскаржене судове рішення залишити без змін.
З-поміж іншого ЦВК наголосила на тому, що законодавство встановлює спеціальні вимоги для надання (передачі) інформації про надходження та використання коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України, як-от зашифрований вигляд та/або захищеними каналами зв'язку, що унеможливлює віднесення інформації про рух коштів на рахунках виборчого фонду кандидата на пост Президента України до відкритої. Це своєю чергою означає, що доступ до такої інформації має бути максимально обмеженим і використовуватися тільки з метою та у спосіб, визначений законом.
Відтак відповідач зауважив, що відповідно до частини п'ятої статті 42 Закону № 474-XIV оприлюдненню на офіційному веб-сайті ЦВК підлягають проміжні та остаточні фінансові звіти про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, що і є належним способом забезпечення доступу до інформації про операції на рахунках виборчих фондів.
Надання інформації про здійснені платежі з усіх поточних рахунків виборчого фонду кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 на інформаційний запит ВГО «ГМ «ОПОРА», тобто до встановленого законодавством строку, буде порушенням законів №№ 474-XIV, 2939-VI, 2121-ІІІ.
У судовому засіданні представник відповідача таку позицію підтримав. Просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги з мотивів, наведених у відзиві.
З'ясувавши підстави апеляційного перегляду справи, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів при ухваленні постанови виходила з такого.
ВГО «ГМ «ОПОРА» звернулася до ЦВК із запитом на отримання інформації в порядку, встановленому Законом № 2939-VI та Законом № 474-XIV.
Вказаний інформаційний запит позивач надіслав 07 березня 2019 року на електронну пошту ЦВК. Крім того, той самий запит позивач 11 березня 2019 року подав у канцелярію ЦВК. Відтак запит ВГО «ГМ «ОПОРА» зареєстровано 07 березня 2019 року за № 21-17-6256 та 11 березня 2019 року за № 21-17-6513 відповідно.
В інформаційному запиті позивач просив ЦВК надати інформацію:
1) про здійснення платежів з усіх наявних поточних рахунків виборчого фонду кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 на користь ВГО «Солідарна молодь» (код ЄДРПОУ 41571978), Громадської організації «Солідарність» (код ЄДРПОУ 39721371) та Громадської організації «Інститут розвитку і сприяння демократії» (код ЄДРПОУ 42668122) за період з дня відкриття вказаних рахунків до дня надходження цього запиту;
2) у разі здійснення таких платежів, надати інформацію щодо кожного платежу: номер поточного рахунку виборчого фонду, отримува