ПОСТАНОВА
Іменем України
21 березня 2019 року
Київ
справа №814/1863/16
адміністративне провадження №К/9901/20646/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №814/1863/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа - Національна поліція України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 січня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді - Біоносенка В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Семенюк Г.В., суддів: Потапчук В.О., Шеметенко Л.П.),
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області про визнання протиправним та скасування наказу №63 о/с від 30.03.16 в частині звільнення його зі служби в поліції, поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені ч. 2 ст. 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Позивач вважає, що звільнення його зі служби в поліції за наслідками атестації є незаконним.
3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року залучено до участі у справі в якості третьої особи Національну поліцію України.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
4. 20 січня 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:
Позов задовольнити.
Визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області №63 о/с від 30.03.2016 року в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції.
Визнати протиправним та скасувати висновок Атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, викладений у протоколі ОП № 15.00004501.0023322 від 10.03.2016 р.
Поновити ОСОБА_1 на посаді страшого оперуповноваженого Первомайського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.
Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 31.03.2016 року по 20.01.2017 року у сумі 45775,82 гривень (сорок п'ять тисяч сімсот сімдесят п'ять грн. вісімдесят дві коп.), без врахування середньої заробітної плати за один місяць, що підлягає негайному виконанню.
Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 5162,82 гривень (п'ять тисяч сто шістдесят дві грн. вісімдесят дві коп.).
Постанова в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді старшого оперуповноваженого Первомайського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та стягнення заробітної плати за один місяць в сумі 5162,82 гривень підлягає негайному виконанню.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію". Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування усіх критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Звільнення позивача за наслідками проведеної атестації є незаконним.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. 23 травня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, - залишити без задоволення.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 січня 2017 року по справі № 814/1863/16, - залишити без змін.
7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 19 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.
9. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року.
11. 12 лютого 2018 року вказана касаційна скарга Головного управління Національної поліції в Миколаївській області надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
12. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
А. Доводи відповідача у справі
13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Відповідач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для проведення атестування позивача є невмотивованими, оскільки законодавець наділив керівника поліції повноваженнями по прийняттю рішення про проведення атестування поліцейських, у тому числі, для вирішення питання про звільнення зі служби через службову невідповідність.
Також скаржник стверджує, що позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку.
На думку касатора, атестування позивача проведене в межах повноважень та у спосіб, передбачені Законом України "Про Національну поліцію" та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465.
Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги відповідач зазначає, що суд першої інстанції при вирішенні питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу неправильно застосував до спірних правовідносин норми Порядку № 260.
Також касатор вважає, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі позовних вимог та скасував висновок Атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, викладений у протоколі ОП№15.00004501.0023322 від 10.03.2016 р.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 07.11.2015 року №3 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліції» ОСОБА_1 призначено на посаду старшого оперуповноваженого Первомайського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, з присвоєнням спеціального звання капітан поліції.
Відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 01.02.2016 №52 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17.11.2015 року №1465, наказано, зокрема: провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 22.02.2016 р.; створити атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8.
Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 19.02.2016 № 113 затверджено персональний склад атестаційних комісій.
Згідно протоколу атестаційної комісії №3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 10.03.2016 ОП№15.00004501.0023322 за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення атестаційною комісією прийнято рішення про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 30.03.2016 року №63 о/с «По особовому складу» капітана поліції ОСОБА_1, старшого оперуповноваженого Первомайського відділу поліції звільнено зі служби в поліції за ст.77 ч.1 п.5 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність). Підстава: протокол ОП№15.00004501.0023322 від 10.02.2016.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
15. Конституція України
15.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
16.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII
17.1. Пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення". Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
17.2. Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
17.3. Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
17.4. Частини 3-5 статті 57. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.
17.5. Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.
18. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465
18.1. Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
18.2. Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
18.3. Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.
18.4. Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.
Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.
Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
18.5. Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
18.6. Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
18.7. Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
18.8. Пункт 5 розділу VI. Поліцейський, щодо якого центральною атестаційною комісією чи атестаційною комісією органу поліції прийнято висновок, визначений підпунктом 3 або 4 пункту 15 розділу IV цієї Інструкції, за умови набрання ним загалом за професійний тест та тест на загальні здібності та навички 60 балів і більше має право протягом 5 робочих днів з дня ознайомлення або оприлюднення на офіційному веб-сайті МВС, Національної поліції України чи відповідного органу поліції результатів атестування подати скаргу на висновок відповідної атестаційної комісії.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 07.11.2015 року №3 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліції» ОСОБА_1 призначено на посаду старшого оперуповноваженого Первомайського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, з присвоєнням спеціального звання капітан поліції.
Позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні по