ПОСТАНОВА
Іменем України
21 березня 2019 року
Київ
справа №823/1159/17
адміністративне провадження №К/9901/69397/18, К/9901/20/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Черкаської міської ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб - Командитного товариства «Леонід», ЖБК «Гармонія», ОСББ «Симфонія-Черкаси» про визнання протиправним та скасування рішення за касаційними скаргами Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Ганечко О.М., Коротких А.Ю. від 20 листопада 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2017 року Виконавчий комітет Черкаської міської ради (далі - Виконком Черкаської міськради, позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області (далі - ДАБІ у Черкаській області, відповідач), треті особи: Командитне товариство «Леонід», ЖБК «Гармонія», ОСББ «Симфонія-Черкаси» (далі - треті особи), в якому просив (з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 10 січня 2018 року) визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області № 997 від 11 липня 2017 року «Про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (додаток до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 11 березня 2015 року № 279).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказав, що головними інспекторами будівельного нагляду проведена позапланова перевірка дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт від 10 липня 2017 року та на підставі якого прийнято рішення № 997 від 11 липня 2017 року про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по бульвару Шевченка, 150 у м. Черкаси. Не погоджуючись з рішенням № 997 від 11 липня 2017 року, позивач зазначає, що згідно зі статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» скасуванню підлягають рішення виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. Натомість згідно з частиною дев'ятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради може бути скасоване лише рішенням міської ради або згідно з частиною десятою цієї ж статті визнано незаконним у судовому порядку. Відтак, вважає, що рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради не може бути скасоване відповідачем.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що допущені позивачем порушення стосуються лише форми містобудівних умов та обмежень і такі порушення можуть бути усунені, у зв'язку з чим відсутні підстави для застосування крайньої міри - скасування містобудівних умов та обмежень.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову Виконавчого комітету Черкаської міської ради відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянку по бул. Шевченка, 150 у м. Черкаси № 279 від 11 березня 2015 року видані Управлінням планування та архітектури департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради командитному товариству «Леонід» на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями, однак, мали бути видані на житловий комплекс, що впливає на визначення категорії складності об'єкта будівництва. Апеляційний суд дійшов до висновку, що незалежно від поділу об'єкта будівництва на черги та розроблення проектної документації не на об'єкт будівництва в цілому, а на окремі черги, категорія складності має розраховується за відповідними характеристиками на об'єкт будівництва в цілому. При цьому, категорія складності кожної з черг не може бути меншою, ніж об'єкта будівництва в цілому.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Черкаської міської ради та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» звернулися з касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у яких просять скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги подано 22 та 27 грудня 2018 року.
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Мороз Л.Л. та Коваленко Н.В.
Ухвалами Верховного Суду від 14 січня 2019 року відкрито касаційні провадження у справі № 823/1159/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою Виконавчим комітетом Черкаської міськради подано клопотання про участь у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради (позивач у справі) від 11 березня 2015 року № 279 командитному товариству «Леонід» надано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по бул. Шевченка, 150 на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями, підписані заступником начальника управління планування та архітектури департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради Єпіком Р.В.
Згідно з направленням на проведення позапланової перевірки від 19 червня 2017 року № 28, виданим начальником Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Полтавцем В.П. головні інспектори будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Глазепа Р.І. та Ільченко І.С. були направлені для проведення позапланової перевірки Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
За результатами проведеної перевірки Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. із залученням головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Безкровної К.В. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 липня 2017 року, яким встановлено, що у містобудівних умовах і обмеженнях № 279 виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності:
- у пунктах 5, 6, 7 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містяться конкретні цифрові показники, за якими неможливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
- змінено зміст пункту 13 (замість «Вимоги щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення» зазначено «Інші вимоги до об'єктів будівництва, передбачені законодавством»), що є порушенням пункту 3.6 та додатка до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку , будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109);
- у пункті 3 розділу «Містобудівні умови та обмеження» максимально допустима щільність населення зазначено 490 чол/га (на перспективу 560 чол/га), що не відповідає пункту 3.7 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень»;
- відповідно до розділу 3 тому 1 пояснювальної записки плану зонування території м. Черкаси при будівництві нових, реконструкції з розширенням існуючих будівель і споруд обов'язкове проведення всебічних композиційних обґрунтувань рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв'язків з історичним центром, які мають виконуватись в рамках передпроектних розробок. В той же час будь-які передпроектні проробки відсутні в наданому пакеті документів, що є невідповідністю розділу 3 тому 1 пояснювальної записки плану зонування території м. Черкаси та п. 2.4 Порядку;
- в пункті 1 розділу «Загальні дані» назва об'єкта будівництва зазначено: «Будівництво окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями на бул. Шевченка, 150, м. Черкаси». У той же час відповідно до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 11 березня 2015 року № 279 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки вирішено надавати на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями;
- порушення строків надання замовникові містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом з документами, передбаченими пунктом 2.2 розділу 11 Порядку), чим порушено пункт 2.1 розділу 11 Порядку;
- у пакеті документів для отримання містобудівних умов та обмежень № 279 надано правовстановлюючі документи на земельну ділянку, не засвідчені в установленому порядку, чим порушено пункт 2.1 розділу 11 Порядку.
На підставі акта перевірки від 10 липня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Ільченко І.С. було прийнято рішення № 997 від 11 липня 2017 року, яким скасовано дію містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування від 11 травня 2015 року № 279), оскільки вони прийняті з порушенням:
- пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
- пунктів 2.1, 2.2, 2.4 розділу 11, пункту 3.6 розділу 111, додатку «Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад і зміст», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109;
- пункту 3.7 ДБН 360-92**;
- пункту 4.5 ДСТУ-Н.Б.Б.1.1-12:2011.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Виконавчий комітет Черкаської МР вказує на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що містобудівні умови та обмеження № 279 надавались на будівництво 11 березня 2015 року, що повністю відповідало об'єкту будівництва відповідно до заяви КТ «Леонід» від 23 лютого 2014 року та проектній документації. Інші містобудівні умови та обмеження на забудову цієї ж земельної ділянки були надані забудовнику тільки 05 лютого 2016 року. Відтак, скаржник вважає посилання суду апеляційної інстанції на порушення законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень № 279, які видавались окремо на будівництво двох будинків, а не на житловий комплекс, такими, що не відповідають дійсним обставинам справи.
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно посилався як на преюдиційні фактичні обставини, встановлені постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у справі № 826/7760/16.
У касаційній скарзі Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» також посилається на безпідставність застосування як преюдиційних фактичних обставин, встановлених постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у справі № 826/7760/16, оскільки предметом дослідження у цій справі були інші спірні правовідносини, що виникли між іншими учасниками.
Від інших учасників справи відзиву на касаційні скарги Виконавчого комітету Черкаської МР та ОСББ «Симфонія-Черкаси» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року не відповідає, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).
Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобу