ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О. М., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В.
22 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 910/12224/17
Провадження № 12-147гс18
у справі за позовом прокуратури міста Києва (далі - Прокуратура) до Київської міської ради (далі - Міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» (далі - Підприємство), Департамент комунальної власності міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), про визнання недійсним рішення за касаційною скаргою Міськради на постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року у складі колегії суддів Чорної Л. В., Яковлєва М. Л., Разіної Т. І. та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року у складі судді Щербакова С. О.
За наслідками розгляду 22 січня 2019 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу Міськради задоволено. Постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року скасовано, ухвалено нове рішення про відмову в задоволенні позову Прокуратури.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що у спірних правовідносинах Міськрада не здійснює владних управлінських функцій, а в основі її повноважень лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності. Тобто між відповідними суб'єктами склалися відносини щодо певного об'єкта комунальної власності у процесі його використання. Вказано, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. За суб'єктним складом сторін та характером спірних правовідносин ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК України.
Велика Палата Верховного Суду не погодилася з висновками судів про задоволення позову та вважала, що суди неправильно застосували норми матеріального права, зокрема статтю 137 ГК України, яка не підлягала застосуванню до спірних правовідносин.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном, які він може реалізовувати на власний розсуд. За таких обставин власник має право на визначення юридичної долі свого майна, у тому числі шляхом як надання майна іншим особам, так і вилучення цього майна у відповідних суб'єктів.
Майно комунальної власності не може передаватися в оперативне управління підприємствам, установам, організаціям, які не були утворені відповідним органом місцевого самоврядування та не знаходяться в його підпорядкуванні.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду щодо вирішення спору по суті не погоджуємося та відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
Суди установили, що рішеннями Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва», від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальних громад міста Києва» зі змінами, від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури Дніпровського району міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва», від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літ. А на вул. Лабораторній», від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежитлового будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва», передано до сфери управління Прокуратури нежилі приміщення у м. Києві, а саме:
- площею 3541,7 кв. м, на вул. Малиновського Маршала, буд. 10, літ. «А»;
- площею 296,80 кв. м, на вул. Червоноармійській, буд. 38, літ. «Б»;
- площею 428,50 кв. м, на вул. Шота Руставелі, буд. 38, літ. «В»;
- площею 576,00 кв. м, на вул. Героїв Севастополя, буд. 3 А, літ. «А»;
- площею 728,70 кв. м, на вул. Костянтинівській, буд. 19, літ. «В»;
- площею 809,60 кв. м, на бул. Лесі Українки, буд. 27/2, літ. «А»;
- площею 1379,40 кв. м, на вул. Каунаській, буд. 3 В, літ. «А»;
- площею 589,50 кв. м, на вул. Горького, буд. 39;
- площею 808,40 кв. м, на вул. Гната Юри, буд. 9;
- площею 278,90 кв. м, на вул. Курчатова, 23 А;
- площею 1008,4 кв. м, у нежитловому будинку на вул. Лебедєва, 14 А, літ. «А»;
- площею 525,7 кв. м, на другому поверсі у будинку № 1/62, літ. «А» на вул. Лабораторній;
- площею 269,7 кв. м, у будинку № 105, літ. «А» та нежитловий будинок № 107, літ. «А», загальною площею 676,9 кв. м, на вул. Горького.
На виконання вказаних рішень Підприємство та Прокуратура склали акти приймання-передачі основних засобів та акти приймання-передачі нежилих приміщень.
З часу винесення вказаних рішень спірні приміщення перебували у користуванні органів Прокуратури, у якої виникло майнове право - право користування нерухомим майном.
У подальшому рішенням Міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» визнано такими, що втратили чинність з 01 березня 2017 року, рішення Міськради, зокрема від 23 червня 2011 року № 276/5663; від 10 листопада 2011 року № 619/6855; від 02 жовтня 2013 року № 62/9650; від 26 квітня 2012 року № 497/7834; від 02 жовтня 2013 року № 60/9648.
Пунктом 2 оскаржуваного рішення встановлено, що приміщення, зазначені у додатку 2 до цього рішення, які належать територіальній громаді міста Києва і які були передані до сфери управління державних установ і організацій рішеннями Міськради, підлягають передачі в оренду тим державним установам і організаціям, у сфері управління яких вони перебували до 01 березня 2017 року, на підставі заяв, поданих такими установами і організаціями відповідно до встановленого порядку.
Пунктом 3 цього рішення нерухоме майно комунальної власності територіальної громади міста Києва, зазначене у додатку 2 до цього рішення, закріплено за Підприємством.
У позові Прокуратура просила визнати недійсним рішення Міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» у частині визнання такими, що втратили чинність: рішення Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва»; рішення від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальної громад міста Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літера А на вулиці Лабораторній»; рішення від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади м. Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежилого будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва»; у частині зобов'язання передачі в оренду приміщень, зазначених у додатку 2 до цього рішення; у частині закріплення за Підприємством нерухомого майна на праві господарського відання.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі рішень Міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663, від 10 листопада 2011 року № 619/6855, від 02 жовтня 2013 року № 62/9650, від 26 квітня 2012 року № 497/7834, від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 за Прокуратурою закріплено нерухоме майно на праві управління, проте згідно з пунктом 3 оскаржуваного рішення нерухоме майно (зазначене у додатку 2) вибуло з управління позивача та закріплено за Підприємством, що, за твердженням Прокуратури, є порушенням її прав та інтересів щодо управління майном, а тому такі права та інтереси підлягають захисту відповідно до закону.
Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки оспорювані рішення є ненормативними актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після його виконання.
Прокуратура вважала, що між позивачем та відповідачем виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права оперативного управління майном, зокрема, користування ним.
Рішенням Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року, позов Прокуратури задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи позов Прокуратури, суди керувалися тим, що майно передавалося саме в оперативне управління Прокуратури на підставі статті 137 ГК України, а ненормативні акти, якими є рішення про передачу майна в управління, не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, оскільки вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.
Суди взяли до уваги, що Прокуратурою оскаржуються ненормативні акти Міськради, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, та вважали, що цей спір є господарсько-правовим та відповідно до статті 12 ГПК України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) підвідомчий господарським судам.
У касаційній скарзі Міськрада просила скасувати постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
У статті 19 Конституції України проголошено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
У своїх рішеннях ЄСПЛ вже підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (справа «Рисовський п