ПОСТАНОВА
Іменем України
19 березня 2019 року
Київ
справа №804/1148/16
адміністративне провадження №К/9901/6394/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 804/1148/16
за позовом Публічного акціонерного товариства "Північний гірничо-збагачувальний комбінат"
до Державної служби геології та надр України,
третя особа: Південний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України,
про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року (у складі колегії суддів: Чорної В.В., Барановського Р.А., Борисенко П.О.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року (у складі колегії суддів: Кругового О.О., Юхименка О.В., Нагорної Л.М.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
26 лютого 2016 року Публічне акціонерне товариство «Північний гірничо-збагачувальний комбінат» (далі також - ПАТ «Північний гірничо-збагачувальний комбінат», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач), в якому просило: визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 02 лютого 2016 року № 27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 21 жовтня 1997 року № 1119.
Адміністративний позов обґрунтовано тим, що 02 лютого 2016 року відповідачем видано наказ № 27 «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» з підстав порушення позивачем вимог підпунктів 1, 8 пункту 22 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615. Позивач наголошує на протиправності зазначеного наказу, оскільки станом на час його прийняття позивачем було усунуто порушення вимог закону.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що станом на час прийняття спірного наказу позивач належним чином та в повному обсязі виконав вимоги щодо внесення змін до дозвільного документу на користування надрами від 21 жовтня 1997 року № 1119, відтак, станом на 02 лютого 2016 року відсутніми були підстави для зупинення дії вказаного дозволу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 27 липня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 804/1148/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 07 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 804/1148/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 18 березня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 19 березня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 23 липня 2015 року посадовими особами Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України була проведена планова перевірка ПАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини). Перевіркою встановлено, що позивачем не внесені зміни до спеціального дозволу № 1119 від 21 жовтня 1997 року та Угоди про умови користування надрами, у зв'язку із скасуванням обов'язкового моніторингу та наукового супроводження відповідно до Постанови КМУ № 42 від 28 січня 2015 року "Деякі питання дерегуляції господарської діяльності", (абзац 3 пункту 26).
У зв'язку з чим, Департаментом державного геологічного контролю Південного міжрегіонального відділу Державної служби геології та надр України внесено припис від 23 липня 2015 року № 18/1119-Д про усунення в строк до 23 серпня 2015 року порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, що виразилися у не внесенні позивачем змін до спеціального дозволу № 1119 від 21 жовтня 1997 року та Угоди про умови користування надрами, у зв'язку з скасуванням обов'язкового моніторингу та наукового супроводження відповідно до Постанови КМУ № 42 від 28 січня 2015 року "Деякі питання дерегуляції господарської діяльності", (абзац 3 пункту 26), порушення пункту 17 постанови КМУ № 615 від 30 травня 2011 року.
З метою виконання вказаного припису, позивачем на адресу Державної служби геології та надр України було направлено заяву № 3752/84 від 31 липня 2015 року (надійшла до відповідача 10 серпня 2015 року) з необхідним пакетом документів на внесення змін до спеціального дозволу.
У встановлений законом 30-денний строк відповідач не надав жодної відповіді на зазначену заяву, що стало підставою для повторного звернення до відповідача з листом від 09 вересня 2015 року № 4404/84 про надання відповіді щодо результатів розгляду заяви стосовно внесення змін до спеціального дозволу.
Також, ПАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат" на адресу Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України направлено повідомлення від 20 серпня 2015 року за № 4102/84 про вчинення усіх залежних від підприємства дій щодо усунення викладеного у приписі № 18/1119-Д від 23 липня 2015 року порушення, зокрема, направлено на адресу Держгеонадра України відповідну заяву на внесення змін від 31 липня 2015 року.
03 вересня 2015 року на адресу Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України позивачем направлено повідомлення про виконання припису.
Наказом від 09 жовтня 2015 року № 325 відповідач задовольнив заяву ПАТ "Північний ГЗК" та вніс зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 1119 від 21 жовтня 1997 року.
02 лютого 2016 року Державною службою з геології та надр України видано наказ № 27 "Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", пунктом 2 якого зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 2 до цього наказу, у тому числі щодо ПАТ "Північний гірничо-збагачувальний комбінат", та надано 15 календарних днів на усунення порушень.
Про прийняття вказаного наказу, позивача повідомлено листом від 08 лютого 2016 року за № 1746/13/14-16.
Правомірність та обґрунтованість наказу Державної служби геології та надр України від 02 лютого 2016 року № 27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 21 жовтня 1997 року № 1119 є предметом спору переданого на вирішення суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права задоволено позовні вимоги. Зокрема, зазначає, що позивачем було порушено вимоги пункту 8 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», а саме у разі виникнення підстав для переоформлення документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання зобов'язаний протягом п'яти робочих днів з дня настання таких підстав подати дозвільному органу або адміністратору заяву про переоформлення документа дозвільного характеру разом з документом дозвільного характеру, що підлягає переоформленню. Оскільки, Державною службою геології та надр України було опубліковано на офіційному сайті Держгеонадр України 09 квітня 2015 року інформацію стосовно відміни обов'язкового моніторингу та наукового-супроводження відповідно до Постанови КМУ № 42 від 28 січня 2015 року «Деякі питання дерегуляції господарської діяльності» (абзац 3, пункту 26) та повідомлено про необхідність внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами, угоди про умови користування надрами та програми робіт відповідно до вимог пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, тому позивач був зобов'язаний протягом п'яти днів з моменту опублікування повідомлення подати документи про внесення змін до дозвільного документу. Однак, позивачем вчасно вказаних дій здійснено не було, у зв'язку з чим, на думку відповідача, до нього було правомірно застосовано заходи про зупинення дії дозволу на користування надрами.
19 вересня 2016 року до суду надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу відповідача, в яких позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2016 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2016 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Правовідносини між сторонами регулюються Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок), а також іншими Законами України (тут і далі в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 391/2011 (чинне, на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно із пунктом 18 пункту 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Згідно зі статтею 15 Кодексу України про надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Згідно з частиною другою статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Згідно із частиною першою статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов'язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.
Згідно зі статтею 56 Кодексу України про надра до основних вимог в галузі охорони надр є:
забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;
додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами;
раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів;
недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд;
охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку;
запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей;
запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод;
додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра, у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користуван