ПОСТАНОВА
Іменем України
14 березня 2019 року
Київ
справа №826/3880/18
адміністративне провадження №К/9901/58821/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І. та судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/3880/18
за позовом Публічного акціонерного товариства «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року (у складі судді Келеберда В.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (у складі колегії суддів Мельничука В.П., Літвіної Н.М., Лічевецького І.О.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Публічне акціонерне товариство «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» (далі - ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО», позивач) звернулося в Окружний адміністративний суд м. Києва із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), у якому просило:
визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП «Про накладення штрафів на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» від 27 лютого 2018 року № 251;
визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» від 27 лютого 2018 року № 252.
Позов обґрунтований тим, що при визначенні розміру санкції за вчинені правопорушення відповідач не мав права застосовувати норми Закону України «Про ринок електричної енергії» до правовідносин, які мали місце в 2016 році. Також, позивач зазначив, що у відповідача були відсутні будь-які правові підстави для прийняття рішення про накладення штрафу та рішення про усунення порушень у строк, що перевищує п'ятиденний термін з дня завершення перевірки. Крім того, за результатами перевірки, здійсненої відповідачем, не було встановлено факту використання позивачем коштів на цілі або у розмірах, які не передбачені інвестиційною програмою; використання позивачем коштів на цілі та у розмірах, які не передбачені структурою тарифу, а відтак, у відповідача були відсутні законні підстави для прийняття рішення про зобов'язання позивача переглядати структуру тарифів та вносити зміни до інвестиційної програми.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що постанова НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» була прийнята 27 лютого 2018 року, тобто більше ніж через 8 місяців після проведення перевірки, що суперечить статті 9 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Крім того, відповідно до положень пунктів 1.1, 1.2 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 24 березня 2016 року № 377 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 09 червня 2016 року № 835/28965) (далі - Порядок № 377), визначено механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільними) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, надання послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води, які є ліцензіатами НКРЕКП. Порядок застосовується під час установлення НКРЕКП тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій, а також для суб'єктів господарювання на суміжних ринках, та поширюється на таких суб'єктів під час розрахунку зазначених тарифів. Проте цей нормативно-правовий акт не передбачає підстав та порядку вилучення зі структури тарифів коштів, а лише коригування тарифів за заявою ліцензіата.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Відповідач, не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 10 серпня 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 серпня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В. від 16 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року; витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 826/3880/18; встановлено для учасників справи строк до 27 серпня 2018 року для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В. від 13 березня 2019 року призначено справу в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 березня 2019 року.
Відповідачем разом з касаційною скаргою подано клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Сектором НКРЕКП у Черкаській області, на підставі постанови НКРЕКП № 290 від 16 березня 2017 року «Про проведення планових виїзних перевірок суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у II кварталі», було проведено планову виїзну перевірку дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕ від 08 лютого 1996 року № 3 (далі - Ліцензійні умови з виробництва електричної енергії), і Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540 (далі - Ліцензійні умови з виробництва теплової енергії), позивачем за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року.
За результатами перевірки було складено акти від 26 червня 2017 року № 97, № 98 та № 99.
27 лютого 2018 року відповідачем проведене відкрите засідання з розгляду вищезазначених актів, за результатами якого прийнято постанову «Про накладення штрафів на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» (далі - постанова НКРЕКП від 27 лютого 2018 року № 251) та постанову «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» (далі - Постанова НКРЕКП від 27 лютого 2018 року № 252).
У вступній частині постанови № 251 зазначено, що позивачем порушено Умови та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 08 лютого 1996 року № 3, та Умови та правила (ліцензійні умови) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджені постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540, а саме:
пункт 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункт 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та нормативно-технічними документами, а саме: пунктами 4.1 та 4.4 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, щодо обов'язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» (зі змінами), інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування та у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме: у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п'ять відсотків.
У вступній частині постанови № 252 зазначено, що Компанією порушено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 10 серпня 2012 року № 276 (далі - Ліцензійні умови з виробництва), Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 277 (далі - Ліцензійні умови з транспортування), та Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 278 (далі - Ліцензійні умови з постачання), а саме:
підпункт 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування у частині забезпечення обліку відпуску теплової енергії з теплових мереж ліцензіата з використанням відповідних приладів обліку теплової енергії, встановлених на межі балансової належності відповідальності) або межі продажу теплової енергії;
пункти 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, а саме: статті 19-1 Закону України «Про теплопостачання» та пунктів 7, 8 Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов'язки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217, у частині: інформування теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами споживачів про відкриті в уповноваженому банку спеціальні рахунки для оплати спожитої теплової енергії та наданих комунальних послуг централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води, перерахування коштів за теплову енергію та/або надання комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів виключно на поточні рахунки із спеціальним режимом використання, відкриті теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами в уповноваженому банку для відповідної категорії споживачів, абзацу третього статті 14 Закону України «Про природні монополії» щодо обов'язкового виконання суб'єктами природних монополій рішень національних комісій регулювання природних монополій, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики а комунальних послуг від 01 вересня 2016 року № 1505 «Про схвалення Інвестиційної програми Публічного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» на 2016 рік», пункту 6 Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері теплопостачання, затвердженого постановою Кабінету 3 Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 750, у частині щоденного перерахування на спеціальний рахунок коштів в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм, пункту 2 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 14 грудня 2012 року № 381, щодо щорічного, не пізніше ніж за два місяці до дати початку планованого періоду, подання до уповноваженого органу заяви щодо схвалення (погодження) інвестиційної програми разом з документами, передбаченими пунктом 3.3 розділу III цього Порядку; підпункти 5.2.2 пунктів 5.2 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог, установлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.
У резолютивній частині постанови від 27 лютого 2018 року № 251 НКРЕКП вирішено:
Пункт 1. Накласти штраф на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» у розмірі 34000 грн за порушення пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та у розмірі 1700000 грн за порушення підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії (за невиконання Інвестиційної програми, схваленої НКРЕКП).
Пункт 2. При найближчому перегляді тарифів ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії розглянути питання про коригування тарифів у сторону зменшення.
Пункт 3. Зобов'язати ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» внести зміни до Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік.
У резолютивній частині постанови від 27 лютого 2018 року № 252 НКРЕКП вирішено:
Пункт 1. Накласти штраф у розмірі 85000 грн на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення підпункту 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування теплової енергії, пунктів 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з постачання та Ліцензійних умов з транспортування щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій.
Пункт 2. Вилучити зі структури тарифів на теплову енергію ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» при найближчому перегляді тарифів економію коштів, що склалася.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірки з огляду на наявність мораторію встановленого Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки статтею 6 цього Закону визначено, що дія цього мораторію не поширюється на перевірки у сферах енергетики і комунальних послуг.
Скаржник також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо неправомірного застосування відповідачем положень Закону України «Про ринок електричної енергії» до правовідносин, які виникли до набуття цим Законом чинності, та зазначає, що оскільки на час прийняття рішення про накладення штрафу Закон України «Про електроенергетику» втратив чинність з 11 червня 2017 року, в той час набув чинності Закон України «Про ринок електричної енергії», а відтак правомірно був застосований останній.
Також, скаржник вважає необґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо відсутності у нього повноважень на вилучення зі структури тарифу коштів, оскільки судами у своїх висновках неправильно застосовані вимоги Закону України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 року № 2633-IV. Вважає, що судами не досліджувалась, а тому і не врахована «Процедура встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання» затверджена постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 31 березня 2016 року № 528 (далі - Процедура № 528).
Скаржник також не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що відповідно до Закону № 1540-VIII, Процедури № 528 та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 14 грудня 2012 року № 630 та постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 14 грудня 2012 року № 381, у нього відсутні повноваження: «на видачу вказівок позивачу щодо строків підготовки та конкретних положень майбутньої інвестиційної програми».
Від ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом № 1540-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики