П О С Т А Н О В А
Іменем України
05 лютого 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/645/18 (П/9901/645/18)
Провадження № 11-1075заі18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,
позивача - ОСОБА_3,
представника відповідача (Президента України) - Гуцала Д. С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий Стародуб О. П., судді: Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Гриців М. І., Кравчук В. М.) від 06 вересня 2018 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 19 червня 2018 року № 169/2018 «Про визначення особи до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України» (далі - Указ).
Цим Указом Президент України відповідно до ч. 6 ст. 26 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі - Закон № 1698-VII) постановив визначити до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України (далі також - Комісія) ОСОБА_6.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 посилався на те, що Закон № 1698-VII визначає склад Комісії та вимоги до її членів. Зокрема, ст. 26 цього Закону зазначено, що щороку проводиться незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності НАБУ, його операційної та інституційної незалежності, у тому числі шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснювалося НАБУ, та було завершено. Вказану оцінку (аудит) проводить Комісія у складі трьох членів, яких щороку по одному призначають Президент України, Верховна Рада України (далі - ВРУ) та Кабінет Міністрів України (далі - КМУ). Члени Комісії призначаються з числа осіб, які мають значний досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях; володіють необхідним знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту); мають бездоганну репутацію.
Однак, на думку позивача, кандидатура ОСОБА_6 не відповідає вимогам та критеріям, які ставляться до члена Комісії, оскільки зазначена особа не має професійних знань/компетентності та досвіду для здійснення оцінки й перевірки діяльності спеціального правоохоронного антикорупційного органу; не має значного досвіду роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях. Крім того, ОСОБА_6 здійснював політичну діяльність, а отже, не є політично неупередженим. Також існує інформація про його причетність до корупційних скандалів, що свідчить про відсутність бездоганної репутації.
Посилаючись на викладене, позивач вважає, що відсутні законодавчі підстави для призначення ОСОБА_6 аудитором НАБУ, а тому таке призначення є протиправним, а оскаржуваний Указ має бути визнано судом нечинним.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 06 вересня 2018 року закрив провадження у справі за п. 1 ч. 1 ст. 230 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії і стосується призначення до складу Комісії конкретної особи, тобто виключно визначеного у ньому суб'єкта, встановлює не загальні правила поведінки, а приписи, звернені до відповідної особи, тобто не породжує для позивача права на захист і відповідно звернення до суду із цим позовом.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконну, на його думку, ухвалу суду першої інстанції, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Обґрунтовуючи свої доводи, позивач вказав на невідповідність ухвали суду першої інстанції засадам верховенства права, Конституції і законам України, а також міжнародним нормативно-правовим актам. На його думку, висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що спірний Указ Президента України не підлягає оскарженню в судах, суперечить приписам ст. 55, 124 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), які підлягають застосуванню в цьому випадку.
У судовому засіданні ОСОБА_3 підтримав апеляційну скаргу в повному обсязі та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів. Вказав також на те, що захищає у цій справі не своє право, а охоронювані законом інтереси як громадянина України та якнародного депутата України. Як громадянин України позивач зацікавлений у тому, щоби НАБУ об'єктивно проводило розслідування у кримінальних провадженнях, ініційованих позивачем щодо Порошенка П. О., тоді як визначена оскаржуваним Указом особа, яка не відповідає законодавчо визначеним до неї вимогам, не зможе, на думку позивача, об'єктивно та професійно виконувати її обов'язки аудитора. Як народний депутат України позивач вважає, що має охоронюваний законом інтерес у цій справі, оскільки є членом колективного органу державної влади, який спільно з Президентом України та Кабінетом Міністрів України бере участь у формуванні складу Комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ, а тому, взявши як народний депутат України безпосередню участь у визначенні одного з членів зазначеної Комісії за квотою ВРУ, позивач вважає себе зацікавленим у тому, щоби Президент України та Кабінет Міністрів України також належно виконали їхні обов'язки з призначення інших членів Комісії. Крім того, обґрунтовує свій охоронюваний законом інтерес народного депутата України тим, що ВРУ має заслуховувати звіт незалежної зовнішньої оцінки (аудиту) діяльності НАБУ, зроблений професійним і незалежним аудитором, який відповідає критеріям, визначеним ст. 26 Закону № 1698-VII.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти вимог скаржника й зазначив, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі, та обґрунтування позивача під час судового засідання, а також надані на противагу їм аргументи представника Президента України, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС УкраїниВерховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у ст. 266 КАС України.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (п. 2 ч. 1).
Пунктом 1 ст. 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Статтею 55 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції Українивизначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції Україниюрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС Україникожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини цього Рішення означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване ст. 55 Конституції Україний конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб'єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є законність Указу Президента України щодо призначення ОСОБА_6 до складу Комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ.
За позицією ОСОБА_3, висловленою в судовому засіданні, прийняте судом першої інстанції рішення є незаконним та необґрунтованим через невідповідність висновків суду обставинам справи, оскільки з цим адміністративним позовом він звернувся до суб'єкта владних повноважень, який видає правові акти, і стосується охоронюваного законом інтересу позивача, як народного депутата України, так і його особисто, як громадянина України, оскільки в ст. 55 Конституції України зазначено, що кожен має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а отже цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду не приймає правову позицію позивача, виходячи з таких обставин.
За твердженням ОСОБА_3, порушення охоронюваного законом його особистого інтересу як громадянина України при зверненні до суду з цим позовом зводиться до того, що працівниками НАБУ здійснюються розслідування у кримінальних провадженнях, які ініційовані ОСОБА_3 як громадянином України щодо Порошенка П. О. В свою чергу, визначений член Комісії, який буде здійснювати вибірковий аудит кримінальних проваджень, має відповідати вимогам закону та бути незалежним, однак визначена оскаржуваним Указом особа (ОСОБА_6.) не відповідає законодавчо визначеним до неї вимогам, а тому не зможе об'єктивно та професійно виконувати її обов'язки.
При цьому, згідно ч. 6 ст. 26 Закону № 1698-VII члени Комісії забезпечують нерозголошення даних досудового розслідування та не можуть втручатися у здійснення досудового розслідування.
ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу на те, що згідно з п. 3.4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.
Конституційний Суд України у п. 3.6 мотивувальної частини зазначеного рішення відобразив загальнотеоретичні положення, що інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб'єктивного права, не має такої правової можливості як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимсь конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.
Отже, законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб'єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним.
Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб'єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що позивач у цій справі не ідентифікував жодне соціальне благо, користуватися яким оскаржений Указ перешкоджає позивачеві. Крім того, позивач не довів наявність легітимних очікувань певних дій щодо нього з боку Президента України. З