ПОСТАНОВА
Іменем України
06 березня 2019 року
м. Київ
справа №2340/2921/18
адміністративне провадження №К/9901/2014/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М.,
суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу касаційну скаргу Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018 (суддя Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018 (колегія у складі суддів Мельничук В.П., Ісаєнко Ю.А., Лічевецький І.О.)
у справі № 2340/2921/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дар.Інфраструктурні рішення»
до Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. В липні 2018 року ТОВ "ДАР. Інфрастуктурні рішення" звернулось до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Чигиринської районної державної адміністрації, в якій просило суд:
- визнати неправомірною бездіяльність щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га в оренду на 25 років для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель державної власності, розташованих за межами населеного пункту в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області, для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району та надання у користування земельних ділянок з кадастровими номерами 7125485000:01:001:1758 (17,9667 га), 7125485000:01:001:1776 (12,0528 га), 7125485000:01:001:1774 (25,3819 га), 7125485000:01:001:1775 (6,1314 га), як таку, що порушує норми діючого законодавства;
- зобов'язати відповідача відповідно до п. 6 ст. 123 ЗК України у встановлений чинним законодавством термін прийняти розпорядження про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га позивачу в оренду терміном на 25 років для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель державної власності, розташованих за межами населеного пункту в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області, для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району та надати у користування позивачу земельні ділянки з кадастровими номерами 7125485000:01:001:1758 (17,9667 га), 7125485000:01:001:1776 (12,0528 га), 7125485000:01:001:1774 (25,3819 га), 7125485000:01:001:1775 (6,1314 га) на умовах, визначених проектом їх відведення.
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.11.2018, позов задоволено повністю.
3. 15.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга від Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області, в якій скаржник просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, прийняти нове про відмову в позові.
4. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 в порядку судового контролю накладено штраф на голову Чигиринської районної державної адміністрації Черкаської області Клименка В.А. та встановлено строк Чигиринській районній державній адміністрації Черкаської області 30 календарних днів для подання до суду звіту про виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.09.2018.
5. Ухвалою Верховного Суду від 07.02.2019 відкрито касаційне провадження, а ухвалою від 27.02.2019 відмовлено в зупиненні виконання судового рішення.
6. Позивач заперечень на касаційну скаргу не подав.
7. Інших клопотань, заяв від учасників спору не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Згідно з Переліком інвестиційних проектів, реалізація яких запланована підприємствами району на 2018 рік, який затверджено рішенням Чигиринської РДА від 22.12.2017 № 23-2/VII, ТОВ "Дар. Інфраструктурні рішення" приймає участь у розміщенні сонячної електростанції в Чигиринському районі.
9. У зв'язку з цим розпорядженням Чигиринської РДА Черкаської області від 23.01.2018 № 25 ТОВ «Дар. Інфраструктурні рішення» надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 70 га в адміністративних межах Рацівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області за межами населеного пункту, в оренду на 25 років для обслуговування потреб жителів територіальної громади Чигиринського району. Відведення земельних ділянок для даного виду використання мало забезпечувати в повній мірі постачання жителям територіальної громади сіл Рацеве, Вітово, м. Чигирин та Чигиринського району електричної енергії, виробленої з альтернативних джерел.
10. На замовлення Позивача, 02.02.2018 було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 62,8494 га.
11. 20.04.2018 земельні ділянки з кадастровими номерами №7125485000:01:001:1775, №7125485000:01:001:1776, №7125485000:01:001:1774 та 10.07.2017 за №7125485000:01:001:1758 зареєстровані в Державному земельному кадастрі відділом у Чигиринському районі ГУ Держгеокадастру у Черкаській області.
12. 14.06.2018 до Чигиринської РДА надійшла заява позивача від 12.06.2018 про затвердження проекту із землеустрою земельних ділянок загальною площею 61,5328 га.
13. Рішення за заявою не було прийнято у двотижневий строк, у зв'язку із чим позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивач вважає, що вказаною бездіяльністю відповідач порушує двотижневий строк розгляду клопотання.
15. Відповідач заперечував проти позову з тих підстав, що ним витребовувалося розпорядження райдержадміністрації від 23.02.2018 № 25 для перевірки і на період проведення перевірки прийнято рішення про відтермінування розгляду питання щодо затвердження проекту із землеустрою земельних ділянок. Про це позивача повідомлено листом від 25.06.2018 вих. № 01-01-16/2048., який направлено до ЦНАПу.
16. Далі, 31.08.2018 розпорядженням Черкаської ОДА № 658 розпорядження Чигиринської райдержадміністрації від 23.02.2018 № 25 було скасовано.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суди виходили з того, що дії та рішення Черкаської обласної державної адміністрації щодо скасування розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою; та бездіяльність Відповідача щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок Позивачу не були послідовними і не сприяли юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси позивача.
18. Крім того, розпорядження від 23.01.2018 № 25, яким позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, є ненормативним правовим актом, актом одноразового застосування, тому вичерпало свою дію фактом свого виконання і не може бути скасоване відповідачем після його виконання.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції з таких підстав:
А) порушення норм процесуального права полягає в тому, що суд першої інстанції самостійно вирішив, що справа підлягає розгляду в спрощеному провадженні.
Б) порушення норм матеріального права полягає в неправильному застосуванні ст. 123 ЗК України, ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». На думку відповідача, розпорядження райдержадміністрації про надання дозволу на розробку проекту землеустрою жодним чином не вичерпує дію фактом його виготовлення. Правовідносини, пов'язані з реалізацією розпорядження, яким надано дозвіл, тривають до завершення процедурних питань, визначених ст. 123 ЗК України.
Можливість скасування розпорядження місцевої державної адміністрації органом вищого рівня прямо передбачена ч. 8 ст. 118 Конституції України, ч. 3 ст. 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно з якою акти не поділяються за ознакою реалізованості. Отже, розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації правомірно було скасовано розпорядження Чигиринської районної державної адміністрації про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачеві. Тому підстав для затвердження проекту землеустрою не існує.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, звертає увагу на наступне.
21. Предметом спору є правомірність дій відповідача щодо незатвердження проекту землеустрою, а його підставами - неприйняття у строк відповідного рішення за заявою про затвердження проекту землеустрою.
22. Водночас, скаржник заперечує можливість задоволення позовних вимог та подальше виконання такого судового рішення з підстав скасування вищестоящим органом дозволу на розроблення проекту землеустрою, на основі якого має бути затверджено проект землеустрою.
23. У Постанові від 03.10.2018 у справі №820/4149/17 (провадження № 11-759апп18) Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки. Якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
24. Як вбачається з оскаржуваних судових рішень, суди, задовольняючи позов, перевіряли та надавали правову оцінку як бездіяльності відповідача, що тривала понад два тижні, так і підставам відмови.
25. Згідно з ч. 6 ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, до яких відноситься відповідач, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування .
26. Колегія суддів вважає, що суди зробили правильний висновок, що у встановлений ч. 6 ст. 123 ЗК України строк відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо затвердження в затвердженні проекту землеустрою та надання земельної ділянки у користування. Рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою відповідач теж не приймав.
27. Як вбачається з матеріалів справи, заява ТОВ «Дар. Інфраструктурні рішення» про затвердження проекту землеустрою, зареєстрована в журналі обліку / реєстрації заяв та документів 15.06.2018. Отже, одне з можливих рішень відповідач повинен був прийняти у двотижневий строк з 15.06.2018.
28. 25.06.2018 відповідач листом № 01-01-16/2048 (який фактично не було надіслано) повідомив позивача, що причиною неприйняття рішення став перегляд обласною державною адміністрацією законності розпорядження районної державної адміністра