ПОСТАНОВА
Іменем України
06 березня 2019 року
Київ
справа №803/417/18
адміністративне провадження №К/9901/249/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 803/417/18
за позовом Приватного підприємства "Універсам"
до Іваничівської селищної ради Волинської області,
треті особи Державне підприємство "Волинський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", Головне управління Держгеокадастру у Волинській області
про визнання протиправним та нечинним рішення,
за касаційною скаргою Іваничівської селищної ради Волинської області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року (у складі судді Валюха В.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року (у складі колегії суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2018 року Приватне підприємство "Універсам" (далі - ПП «Універсам», позивач) звернулося в суд з позовом до Іваничівської селищної ради Волинської області, треті особи - Державне підприємство «Волинський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, в якому просило визнати протиправним та нечинним з дати прийняття рішення Іваничівської селищної ради Волинської області від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі».
В обґрунтування своїх позовних вимог посилалося на те, що оскаржене рішення є регуляторним актом та в порушення вимог статей 8, 9, 13, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV відповідачем не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідно не було надано позивачу та іншим особам термін для надання зауважень та пропозицій щодо прийняття оскаржуваного рішення. Крім того, відповідач порушив строки оприлюднення вказаного рішення. Позивач також вказував на те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі, розроблена у 2012 році та затверджена оскаржуваним рішенням селищної ради, не пройшла належним чином державної експертизи. Крім того, на момент оприлюднення вказаного рішення закінчився трирічний строк дії висновку державної експертизи землевпорядної документації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено; визнано протиправним та нечинним повністю рішення Іваничівської селищної ради Волинської області від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі».
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення Іваничівської селищної ради Волинської області від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» прийняте з порушенням вимог частини другої статті 13, частини п'ятої статті 9 Закону №1160-IV, що призвело до порушення такого принципу державної регуляторної політики, як прозорість та врахування громадської думки, та позбавило права фізичних та юридичних осіб (у т.ч. позивача), їх об»єднань надати зауваження та пропозиції до проекту вказаного рішення як регуляторного акту.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким залишити позов без розгляду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 29 грудня 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.
Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/417/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 06 березня 2019 року.
Одночасно з відзивом на касаційну скаргу позивачем було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 05 березня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 27 травня 2014 року Іваничівська селищна рада Волинської області прийняла рішення № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі», яким затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі Іваничівського району Волинської області.
14 червня 2014 року в Іваничівській районній газеті «Колос» було опубліковано повідомлення про те, що 27 травня 2014 року селищною радою прийнято ряд рішень, у т.ч. рішення від 27 травня 2014 року № 29/3, при цьому, тексту рішення опубліковано не було та зазначено, що рішення розміщене на сайті ivanichi.com.ua.
Повний текст рішення Іваничівської селищної ради Волинської області від 27 травня 2014 року № 29/3 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» було офіційно оприлюднене в Іваничівській районній газеті «Колос» 27 травня 2017 року № 37.
Рішенням Іваничівської селищної ради Волинської області від 11 квітня 2014 року № 28/1 «Про внесення доповнень до плану діяльності Іваничівської селищної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік, затвердженого рішенням селищної ради № 24/3 від 06 грудня 2013 року» були внесені зміни до плану діяльності селищної ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2014 рік, доповнивши його, зокрема, проектом рішення селищної ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі. Вказане рішення було опубліковане в Іваничівській районній газеті «Колос» 15 квітня 2014 року разом з проектом рішення селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Іваничі» та аналізом регуляторного впливу до вказаного проекту рішення.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права задоволено позовні вимоги. Зазначає, що в своїх запереченнях на позов, а також в апеляційній скарзі вказував, що оспорюване рішення селищної ради не є регуляторним актом, а відтак недоліки його прийняття в контексті Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не можуть бути підставою для визнання його протиправним та нечинним, однак суди попередніх інстанцій не дали цьому належної оцінки.
Крім того, зазначає, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги доводи відповідача щодо залишення позову без розгляду у зв'язку із пропущенням позивачем строків звернення до адміністративного суду.
Відповідач зазначає, що відповідно до норм законодавства, які підлягали застосуванню судами, позивач звернувся до суду із пропуском встановленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду і позовна заява повинна була залишена без розгляду судом першої інстанції, а згодом, під час перегляду справи в апеляційному провадженні, судом апеляційної інстанції.
Також в касаційні скарзі відповідач посилається на постанову Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 663/1012/16-а, в якій, на думку відповідача, було відображено зазначену вище позицію та підтверджено правильність залишення позову без розгляду у подібних правовідносинах.
21 лютого 2019 року на адресу суду надійшов відзив позивача на касацій скаргу відповідача, в якому зазначено, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 червня 2018 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оспорюване рішення Іваничівської селищної ради Волинської області прийняте, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 26 цього Закону, визначений перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, зокрема, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п'ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Відповідно до частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV).
Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.
Таким чином, затверджена нормативна грошова оцінка визначає базов