ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2019 року
Київ
справа №855/58/19
адміністративне провадження №А/9901/49/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Шарапи В.М.,
суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,
позивача: представники ОСОБА_1, ОСОБА_2,
відповідача: представники ОСОБА_3, ОСОБА_4,
третя особа на стороні позивача: представник ОСОБА_5,
третя особа на стороні відповідача
Генеральна прокуратура України: представник не з'явився,
третя особа на стороні відповідача
Служба безпеки України: представник Кривонос О.М.
третя особа на стороні відповідача
Державне бюро розслідувань: представник Пащенко О.В.,
третя особа на стороні відповідача
Міністерство внутрішніх справ України: представник не з'явився,
третя особа на стороні відповідача
Національна поліція України: представник Тракало А.В.,
третя особа на стороні відповідача
Національне агентство
з питань запобігання корупції України: представник Добролюбов В.І.,
третя особа на стороні відповідача
Державна фіскальна служба України: представник не з'явився,
третя особа на стороні відповідача
Державна служба України з питань праці: представник не з'явився,
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Центральної виборчої комісії на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2019 у складі колегії суддів: Кузьменка В.В. (головуючий), Василенка Я.М., Шурка О.І. у справі №855/58/19 за адміністративним позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_13 в особі ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача кандидат на пост Президента України ОСОБА_14 до Центральної виборчої комісії, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Генеральна прокуратура України, Служба безпеки України, Державне бюро розслідувань, Міністерство внутрішніх справ України, Національна поліція України, Національне агентство з питань запобігання корупції, Державна фіскальна служба України, Державна служба України з питань праці про визнання дій протиправними, визнання протиправною та нечинною постанови
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішення суду першої інстанції:
1. Кандидат на пост Президента України ОСОБА_13 (надалі - кандидат ОСОБА_13.) звернувся до Шостого апеляційного адміністративного судуз позовом до Центральної виборчої комісії (надалі - ЦВК), в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії ЦВК стосовно підготовки, порядку та процедури розгляду проекту постанови ЦВК "Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України";
1.2. визнати протиправною та нечинною постанову ЦВК від 22.02.2019 №376 "Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України" з додатком.
2. На обґрунтування вимог позивач зазначає, що оскаржену постанову прийнято з виходом за межі повноважень відповідача та з порушенням вимог законодавства.
3. Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - кандидата на пост Президента України ОСОБА_14, а також в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Генеральну прокуратуру України, Службу безпеки України, Державне бюро розслідувань, Міністерство внутрішніх справ України, Національну поліцію України, Національне агентство з питань запобігання корупції, Державну фіскальну службу України, Державну службу України з питань праці.
4. Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2019 позов задоволено частково. Визнано протиправною та нечинною постанову ЦВК від 22.02.2019 № 376 "Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України" з додатком. В іншій частині позовні вимоги залишено без задоволення.
5. Приймаючи вказане рішення суд першої інстанцій виходив з того, що оскаржена постанова ЦВК прийнята за наслідками розгляду звернень громадських об'єднань і суб'єктів виборчого процесу, з дотриманням процедури її прийняття та на виконання пунктів 2, 5 частини 2 статті 16 Закону України "Про вибори Президента України". Тому, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність з боку відповідача вчинених протиправних дій та відмовив у задоволенні позовних вимог в цій частині. Що стосується безпосередньої оцінки судом правомірності оскарженої постанови, то суд першої інстанції вважав, що Закон України "Про вибори Президента України" наділяє ЦВК повноваженнями щодо надання роз'яснень лише з питань застосування законодавства про вибори і виключно з метою їх використання виборчими комісіями нижчого рівня. На думку суду, роз'яснення, викладені в оскарженій постанові, суперечать частині 6 статті 64 Закону України "Про вибори Президента України". Окрім того, ці роз'яснення розширюють статті витрат виборчого фонду, визначені формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання, затвердженого у постанові ЦВК від 03.01.2019 №3, а також стосуються податкового права. З огляду на наведене, суд першої інстанції визнав оскаржену постанову протиправною та нечинною і задовольнив позовні вимоги в цій частині.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги, узагальнені доводи скаржника та виклад позиції інших учасників справи:
6. Відповідач - ЦВК, подав апеляційну скаргу на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2019, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати в частині задоволених позовних вимог і ухвалити в цій частині нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
6.1. Аргументи відповідача зводяться до того, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, на основі неповного з'ясування фактичних обставин справи. Зокрема, відповідач наголошує, що юрисдикційна діяльність ЦВК поширюється на необмежене коло суб'єктів під час організації підготовки і проведення виборів. На думку, відповідача, у роз'ясненні ЦВК відсутні суперечності з нормами частини 6 статті 64 Закону України "Про вибори Президента України", оскільки ним лише відмежовано непрямий підкуп виборців, як кримінально караний злочин, від заборон та/або обмежень, встановлених цим Законом щодо належного проведення передвиборної агітації. Відповідач посилається на норми статті 904 Цивільного кодексу України, якими передбачено право на відшкодування витрат за договором про безоплатне надання послуг. Зазначає, що роз'яснення ЦВК не містить тлумачень норм статті 4 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування", які б розширювали чи звужували її зміст та/або змінювали перелік платників цього внеску.
7. Позивач - кандидат ОСОБА_13, через свого уповноваженого представника, подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2019 - без змін.
7.1. Вважає, що аргументи відповідача не повинні братися судом апеляційної інстанції до уваги, оскільки оскаржена постанова прийнята ЦВК з порушенням вимог законодавства та з виходом за межі наданих їй повноважень і суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення про визнання її протиправною і нечинною.
8. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача кандидат на пост Президента України ОСОБА_14, через свого уповноваженого представника, подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2019 - без змін.
8.1. Вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, необґрунтованими та такими, що суперечать фактичним обставинам справи. Вказує, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення на основі правильного застосування норм матеріального і процесуального права, тому підстави для його скасування відсутні.
9. Решта учасників справи відзивів на апеляційну скаргу не подали.
10. Ухвалами Верховного Суду від 03.03.2019 відкрито провадження за даною апеляційною скаргою та призначено справу до розгляду в судовому засіданні 04.03.2019 о 15:30 год.
11. Ухвалою Верховного Суду від 04.03.2019 заяву представника позивача про відвід складу колегії суддів задоволено. Відведено суддів Желтобрюх Ірину Леонтіївну, Білоуса Олега Валерійовича, Стрелець Тетяну Геннадіївну від участі у розгляді справи №855/58/19.
12. У зв'язку з цим, за наслідками повторного автоматизованого розподілу справу передано на розгляд колегії суддів у складі: Шарапи Василя Миколайович (головуючий суддя), Бевзенка Володимира Михайловича, Данилевич Надії Андріївни.
13. Учасники справи під час судового розгляду підтримали свої доводи і заперечення, з підстав викладених в апеляційній скарзі та відзивах на неї та надали пояснення.
14. У судове засідання, призначене на 05.03.2019 о 12:00 год., не прибули представники третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної фіскальної служби України, Державної служби України з питань праці, про дату, час і місце розгляду справи повідомлялись належним чином.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Встановлені судом першої інстанції та неоспорені обставини, а також обставини, встановлені судом апеляційної інстанції:
15. На підставі постанови ЦВК "Про початок виборчого процесу чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року" від 27.12.2018 №253 з 31.12.2018 оголошено початок виборчого процесу чергових виборів Президента України31 березня 2019 року.
16. Постановою ЦВК №62 від 15.01.2019 ОСОБА_13 зареєстрований кандидатом на пост Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року.
17. До ЦВК надійшли звернення громадських об'єднань, суб'єктів виборчого процесу про роз'яснення окремих положень Закону України "Про вибори Президента України", а саме:
17.1. звернення Всеукраїнської громадської організації "Комітет виборців України" №5-ІІ від 18.02.2019 стосовно того "як саме кандидати можуть легально оплачувати витрати, пов'язані з роботою агітаторів та спостерігачів не порушуючи чинне законодавство";
17.2. заява уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_20. у ЦВК з правом дорадчого голосу ОСОБА_19 від 20.02.2019 з проханням "роз'яснити яким чином кандидат на пост Президента України може здійснювати відшкодування агітаторам їх витрат, пов'язаних з веденням передвиборчої агітації за відповідного кандидата на пост Президента України";
17.3. звернення Громадської організації "Всеукраїнський департамент виявлення та протидії корупції в органах влади та місцевого самоврядування" від 20.02.2019 з проханням надати роз'яснення щодо того "чи може зазначена організація укласти договір із кандидатом на пост Президента України про надання послуг з організації роботи агітаторів, який буде оплачений з рахунку виборчого фонду та чи може вона залучати своїх членів та прихильників для здійснення агітації у відповідності до Закону України "Про волонтерську діяльність";
17.4. звернення Всеукраїнської громадської організації "Центр підтримки громадських ініціатив", яке надійшло до Центральної виборчої комісії 21.02.2019, з проханням роз'яснити "можливість залучення громадян виборців відповідно до Закону України "Про волонтерську діяльність" у статусі волонтерів для проведення передвиборної агітації на реалізацію положень частини 3 статті 2, частини 1 статті 6 та частини 2 статті 58 Закону України "Про вибори Президента України" (т. 2 а.с. 29-46).
18. ЦВК прийнято постанову від 22.02.2019 №376 "Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України", якою затверджено відповідне роз'яснення, що є додатком до даної постанови ЦВК (надалі - Постанова, Роз'яснення) (т. 1 а.с. 25-31, т. 2а.с. 15-21).
Норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції:
19. Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 30.06.2004 №1932-IV (далі - Закон №1932-IV):
Стаття 1. Статус Центральної виборчої комісії
"1. Центральна виборча комісія (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
2. Комісія очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. Комісія здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, та комісій з місцевих референдумів".
Стаття 2. Основні принципи діяльності Комісії
"1. Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України".
Стаття 12. Рішення Комісії
"1. За результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови".
Стаття 13. Обов'язковість рішень Комісії
"1. Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України".
Стаття 17. Загальні повноваження Комісії
"Комісія:
1)забезпечує реалізацію і захист виборчих прав громадян України та права на участь у референдумах;
2)забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму;
3)здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми;
4)забезпечує однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України;
5)здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій та комісій з референдумів, приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми".
20. Закон України "Про вибори Президента України" від 05.03.1999 №474-XIV (надалі - Закон №474-XIV):
Стаття 21. Система виборчих комісій
"…2. Повноваження виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України поширюються:
1) Центральної виборчої комісії - на всю територію України".
Стаття 22. Статус виборчих комісій
"…2. Статус Центральної виборчої комісії визначається Конституцією України, Законом України "Про Центральну виборчу комісію", цим та іншими законами. Центральна виборча комісія очолює систему виборчих комісій, які організовують підготовку і проведення виборів Президента України, і є комісією вищого рівня щодо усіх окружних та дільничних виборчих комісій, передбачених цим Законом <…>".
Стаття 25. Повноваження Центральної виборчої комісії
"1. Повноваження Центральної виборчої комісії щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України визначаються Законом України "Про Центральну виборчу комісію", цим та іншими законами.
2. Центральна виборча комісія, крім повноважень, визначених Законом України "Про Центральну виборчу комісію":
1)приймає обов'язкові для застосування виборчими комісіями роз'яснення з питань виконання цього Закону, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх діяльності;
2)здійснює контроль за додержанням і однаковим застосуванням законодавства про вибори Президента України виборцями, окружними і дільничними виборчими комісіями та їх членами, органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами цих органів, підприємствами, закладами, установами, організаціями та їх посадовими особами, кандидатами на пост Президента України, їх представниками у Центральній виборчій комісії, довіреними особами, партіями - суб'єктами виборчого процесу, офіційн