ПОСТАНОВА
Іменем України
06 березня 2019 року
Київ
справа №806/2612/16
провадження №К/9901/37161/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" про визнання незаконним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Шуляк Л.А. від 15 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франовської К.С. від 11 квітня 2017 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2016 року керівник Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт", у якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження № 105 від 24 квітня 2015 року "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області". В обґрунтування позовних вимог зазначав, що затвердження детального плану відбулось без проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює; розроблення детального плану відбулось без врахування план-схеми розвитку та забудови території Коростенського району від 1982 року та за відсутності актуалізованої картографічної основи цієї схеми в цифровій формі та графічних матеріалів, без врахування державних інтересів; в межі Стремигородського родовища увійшли землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, на зміну цільового призначення яких накладено мораторій.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області № 105 від 24 квітня 2015 року "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області".
3. Рішення судів мотивовані тим, що затвердження детального плану території відбулось без проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює. Решту доводів, на які посилався позивач, судами відхилено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 жовтня 2013 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято розпорядження № 261 «Про розроблення детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області», яким вирішено, зокрема: 1. надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" дозвіл на розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, відповідно до договору Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" з організацією, яка має в своєму складі особу з відповідним кваліфікаційним сертифікатом на виконання робіт з розроблення містобудівної документації; 2. визначити замовником на виконання детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт".
03 травня 2014 року у регіональній газеті "Древлянський край" розміщено повідомлення для громадського обговорення щодо розміщення об'єкта нового будівництва - розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області.
04 вересня 2014 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято розпорядження № 287 «Про нову редакцію пункту 2 розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області від 10 жовтня 2013 року № 261», яким вирішено пункт 2 розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області від 10 жовтня 2013 року № 261 викласти у новій редакції: «замовником на виконання детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, визначити Коростенську районну державну адміністрацію Житомирської області.
24 квітня 2015 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято спірне у цій справі розпорядження № 105 "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області", яким вирішено затвердити детальний план території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" мотивована тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення було дотримано процедуру проведення громадських слухань, зокрема ним, як замовником, був оприлюднений проект містобудівної документації та доступ до цієї інформації громадськості шляхом публікації інформації для громадського обговорення щодо розміщення об'єкта нового будівництва" в регіональній газеті "Древлянський край" від 03 травня 2014 року. Інформація про розроблений проект була розміщена на дошках оголошень сільських рад, копії детального плану території надані для ознайомлення громадськості кожній сільській раді. Коростенська районна державна адміністрація не повинна була проводити громадські слухання, забезпечити їх проведення повинні були відповідні сільські ради. За інформацією Меленівської, Хотинівської, Новаківської сільських рад пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні в оголошені терміни не надходило, а тому проект погоджено у порядку, передбаченому статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
7. У запереченні на касаційну скаргу керівник Коростенської місцевої прокуратури, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно абзацу шостого статті 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій.
10. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
11. Частиною четвертою статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
12. Відповідно до частини першої та другої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
13. Проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні визначений Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівнім, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555.
14. Згідно з пунктом 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівнім, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.
15. Частинами п'ятою-восьмою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
16. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
17. Аналіз наведених положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» свідчить про те, що громадські слухання відбуваються з метою врахування громадських інтересів при розробленні містобудівної документації і вважаються належно організованими за наступних умов: оприлюднено інформацію про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у відповідному проекті із вказівкою на строк для подання таких пропозицій особами, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації; безпосереднє подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
18. Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов'язок їх розгляду та, відповідно, врахування.
19. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості щодо розміщення об'єкта нового будівництва - розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища.
20. Вказане повідомлення містить всю необхідну інформацію, за виключенням графічних матеріалів та інформації стосовно запланованих інформаційних заходів, однак, з такими можна було ознайомитись в приміщеннях сільських рад, про що зазначено в самому повідомленні.
21. Вказане свідчить про належне повідомлення громадськості про початок процедури розгляду та врахування їх пропозицій.
22. Однак, за інформацією Меленівської, Хотинівської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, викладеної у листах від 10 червня 2014 року № 118, від 04 червня 2014 року № 123, від 04 червня 2014 року № 175/02-20, у наданий строк пропозиції громадськості до проектів містобудівної діяльності на місцевому рівні в оголошені терміни не надходили.
23. За ініціативою жителів села Діброва Стремигорордського сільської ради проект детального плану території був обговорений на громадських слуханнях жителів села 20 травня 2014 року та погоджений без зауважень.
24. Листом Стремигорордського сільської ради від 04 червня 2014 року № 150 підтверджено завершення процедури громадських слухань з врахуванням висновків зборів жителів села.
25. Таким чином, твердження позивача про те, що відсутність проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює, є підставою для скасування оспорюваного розпорядження, не відповідає фактичним обставинам.
26. Враховуючи всі викладені об