ПОСТАНОВА
Іменем України
06 березня 2019 року
Київ
справа № 200/11311/18-а
провадження № К/9901/3521/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Логойди Т.В. від 30 листопада 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Компанієць І.Д., Казначаєва Е.Г., Ястребової Л.В. від 29 січня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невчинення дій з поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615 після усунення Товариством з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» причин, що призвели до зупинення його дії на підставі наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року № 160;
- зобов'язати Державну службу геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 «Новогродівська».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року. позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» було задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невчинення дій з поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615, що виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» Державною службою геології та надр України, після усунення Товариством з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» причин, що призвели до зупинення його дії на підставі наказу Державної служби геології та надр України від 15 травня 2018 року № 160.
Зобов'язано Державну службу геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615, що виданий Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 «Новогродівська» Державною службою геології та надр України.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на усунення порушення вимог законодавства, на які посилався відповідач, позивач надав письмові пояснення та всі відповідні документи, які вимагав відповідач.
Після усунення позивачем як надрокористувачем причин, що призвели до зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, дія такого дозволу відповідачем протягом розумного строку поновлена не була, що призвело до порушення прав позивача як надрокористувача та подальшого обмеження права користуватися надрами з метою видобування кам'яного вугілля і супутніх корисних копалин.
Надані позивачем докази підтверджують його право на поновлення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю «Шахта 1-3 Новогродівська» у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 липня 2012 року Державною службою геології та надр України ТОВ «Шахта 1-3 Новогродівська» видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5615, в якому зазначені особливі умови:
1. Виконання рекомендацій ДКЗ України, протокол від 12 квітня 2012 року № 2597;
2. Виконання умов: Донецької обласної ради - рішення від 7 червня 2012 року № 6/12-308; Мінприроди України - лист від 20 квітня 2012 року № 8209/06/10-12; Держгірпромнагляду - лист від 13 червня 2012 року № 4878/0/3.1-12/6/12; Державного управління охорони навколишнього природного середовища у Донецькій області (екологічна картка від 17 квітня 2012 року № 12-1910);
3. Своєчасна і в повному обсязі сплата обов'язкових платежів до Державного бюджету України згідно з чинним законодавством;
4. Щорічна звітність перед ДНВП «Геоінформ України» про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр;
5. Обов'язкове проведення моніторингу та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Невід'ємною частиною вказаного спеціального дозволу на користування надрами є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 3 лютого 2018 року № 5615, що укладена між Державною службою геології та надр України та ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» як надрокористувачем, згідно з пунктом 1.1 якої Державна служба геології та надр України надає надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, а надрокористувач зобов'язується виконувати та дотримуватися умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією Угодою та нормами законодавства.
Наказом Державної служби геології та надр України від 26 квітня 2018 року № 144 «Про встановлення термінів на усунення порушень» відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, у зв'язку з надходженням листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 19 березня 2018 року № 04/34-2157 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18 квітня 2018 року №5/2018), зокрема ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615 наказано: надати 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень щодо: виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого у встановленому порядку, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування.
ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» листом від 4 травня 2018 року № 61 повідомило Державну службу геології та надр України про те, що проводить роботи по підготовці 18 південної лави похилу № 1 пласта L1 в межах поля ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля» згідно з Програмою введення та вибуття очисних вибоїв на 2018 рік. На цей час роботи по проведенню 18 вентиляційного штреку виконані в повному обсязі, монтажного хідника 18 південної лави похилу № 1 пласта 11 проведено 107 м. Роботи виконуються згідно із законодавством, нормативними документами, що регламентують правовідносини в сфері гірничих робіт та Правилами безпеки у вугільних шахтах на підставі договору підряду від 2 січня 2018 року № 2-18/П, що укладений між товариством як замовником та ДП «Селидіввугілля» як підрядником в особі відокремленого підрозділу «Шахта1-3 «Новогродівська». Також товариством укладено договір на виконання проектно-вишукувальних робіт з ТОВ «Донбасшахтопроект» на виконання наступної роботи: «Розробити проект подальшого розвитку гірничих робіт на шахтоділянці замовника по пласту L1 у межах поля діючої шахти ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля». Термін закінчення робіт з розроблення проекту за договором - 30 червня 2018 року. Ведення геолого-маркшейдерської документації здійснюється підрядною організацією за умовами договору підряду від 2 січня 2018 року № 2-18/П, а також фахівцем ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» за договором цивільно-правового характеру у відповідності до вимог Інструкцій КД 12.06.203-2000 і КД 12.06.204-99.
До листа ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» від 4 травня 2018 року № 61 було додано документи:
- копію договору на виконання проектно-вишукувальних робіт від 18 грудня 2017 року, що украдений між ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» (замовник) та ТОВ «Донбасшахтопроект» (виконавець) як проектною організацією, яка зобов'язалася виконати позивачу такі роботи: «Розробити проект подальшого розвитку гірничих робіт на шахтоділянці замовника до пласту L1 у межах поля діючої шахти ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля»;
- копію договору підряду від 2 січня 2018 року № 2-18/П, оформлений між позивачем як замовником та державним підприємством «Селидіввугілля» як підрядником про виконання робіт, зокрема з проведення гірничих виробок в межах гірничого відводу замовника, видачі гірничої маси на поверхню та її відвантаження в залізничні вагони;
- копію цивільно-правової угоди від 15 березня 2018 року №1, що оформлена між позивачем як замовником та громадянином ОСОБА_5 виконавцем про виконання маркшейдерського обслуговування відповідних гірничих об'єктів замовника; план-графік введення та вибуття очисних вибоїв по ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» на 2018 рік;
- примірну програму робіт з видобування корисних копалин вугілля пластів n1та L1 у (яка є додатком № 2 до Угоди про умови користування надрами).
15 травня 2018 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами», відповідно до пункту 1 якого зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, що наведений у додатку до цього наказу. До переліку спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено, включено спеціальний дозвіл на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615, що виданий ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська».
21 травня 2018 року ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» надіслала на адресу Державної служби геології та надр України запит, в якому зазначила, що в наказі від 15 травня 2018 року № 160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» не вказано причини, що призвели до зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, що виданий позивачу та просило надати копію протоколу Комісії з питань надрокористування згідно з протоколом від 14 травня 2018 року № 6/2018 та зазначити причини, що призвели до зупинення дії спеціального дозволу.
Державна служба геології та надр України листом від 23 травня 2018 року № 8932/03/14-18 повідомила ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» про те, що дію спеціального дозволу на користування надрами зупинено через невиконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, відсутність проектів розробки, розроблених та погоджених в установленому законодавством порядку, відсутність фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування. Надрокористувачу надано 10 календарних днів для усунення порушень.
Листом від 25 травня 2018 року № 9124/03/14-18 Державна служба геології та надр України, на запит позивача від 21 травня 2018 року повідомила, що до Держгеонадра надійшов лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 19 березня 2018 року № 04/34-2157 щодо проблемних питань, які склалися у відокремлених підрозділах «Шахта 1-2 «Новогродівська» та «Шахта «Котляревська» (до перейменування - шахта «Росія») ДП «Селидіввугілля», у тому числі, пов'язаних з наявністю в межах гірничих відводів цих шахт, шахтоділянок однойменних товариств. Враховуючи це Комісія з питань надрокористування (протокол від 14 квітня 2018 року №5/2018) рекомендувала Держгеонадрам надати, зокрема ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» 10 календарних днів для надання копій документів та пояснень щодо виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого у встановленому порядку, а також наявності фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування. Листом від 4 травня 2018 року № 61 ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» надало певні документи, однак не надало наступну інформацію: копії документів, які підтверджують виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а також наявність фахівця, який здійснює геологічне обслуговування гірничих робіт по шахтоділянці ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська»; підтвердження того, що громадянин ОСОБА_5 має відповідну освіту, а також юридична особа (ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська») - дозвіл на виконання геолого-маркшейдерських робіт.
Повідомлено, що надрокористувач не надав копію затвердженого та погодженого в установленому порядку проекту розробки запасів вугілля в межах шахтоділянки ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська». Крім цього, відповідно до звіту ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» за 2017 рік про стан виконання Програми робіт (лист від 31 січня 2018 року № 4) товариством за звітний період пройдено 598 м. гірничих виробок. Зазначені виробки проходяться по вугільному пласту L1. Відповідно до даних, наданих товариством, продуктивність пласта складає 2 т/кв.м. У зв'язку з цим, видобуток вугілля з підготовчих виробок по пласту L1 за 2017 рік склав 1196 т. Проте, у формі 5-гр за 2017 рік зазначений видобуток вугілля не вказаний.
Листом від 25 травня 2018 року № 76/1 ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» додатково повідомило Державну служба геології та надр України про те, що:
- маркшейдерське та геологічне обслуговування ведення гірничих робіт згідно з Інструкцією з виконання маркшейдерських робіт на вуглевидобувних підприємствах України КД 12.06.203-2000, Інструкцією про геологічні роботи на вуглевидобувних підприємствах України КД 12.06.204-99, забезпечується підрядною організацією - ДП «Селидіввугілля» в особі його відокремленого підрозділу «Шахта 1-3 «Новогродівська» на підставі договору підряду від 2 січня 2018 року № 2-18/П та підтвердження вказаних обставин додало: копію договору підряду від 2 січня 2018 року № 2-18/П; копії документів про освіту фахівців, що забезпечують маркшейдерське та геологічне обслуговування; лист підрядника ДП «Селидіввугілля» в особі його відокремленого підрозділу «Шахта 1-3 «Новогродівська» від 22 травня 2018 року №01-209, що підтверджує виконання ним договірних відносин;
- ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» проводить роботи по підготовці 18 південної лави похилу № 1 пласта L1 у межах поля ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля» згідно з Програмою введення та видобування очисних вибоїв на 2018 рік та на підтвердження вказаних обставин додало: звіт про виконання програми робіт;
- ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» укладено договір на виконання проектно-вишукувальних робіт з ТОВ «Донбасшахтопроект» на виконання наступної роботи: «Розробити проект подальшого розвитку гірничих робіт на шахтоділянці замовника по пласту її у межах поля діючої шахти ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля». Термін закінчення робіт з розроблення проекту за договором - 30 червня 2018 року, та на підтвердження вказаних обставин додало: копію договору на виконання проектно-вишукувальних робіт; копію кошторису на проектні роботи; копію додаткової угоди від 30 березня 2017 року № 1; копію протоколу № 1 на проектувальні роботи; рахунок від ТОВ «Донбасшахтопроект»; платіжне доручення від 16 лютого 2018 року № 9;
- при складанні ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» звітності за формою 5-ГР за 2017 рік, яку подано до Державної служби геології та надр України, надрокористувачем допущено технічну помилку: замість внесення даних у стовпчик 10 «Зміни балансових запасів за 2017 рік у результаті видобутку» зазначеної форми відповідні дані помилково відображені у стовпчику 9 «Запаси на 1 січня 2017 року з невизначеним промисловим значенням». Разом з цим, сплата податку за користуванням надрами для видобування корисних копалин у 2017 році (рентна плата), проведена надрокористувачем у повному обсязі на підставі таких документів: квитанції від 2 листопада 2017 року № 884647558 про сплату рентної плати за III квартал 2017 року в сумі 5200 грн, платіжного доручення від 16 лютого 2018 року № 8 про сплату рентної плати за IV квартал 2017 року в сумі 9686,50 грн. Заборгованість зі сплати відповідного податку за 2017 рік у товариства відсутня. З метою усунення помилки та приведення відомостей у відповідність до фактичних даних просило провезти заміну раніше наданого звіту за формою № 5-ГР на виправлений, у зв'язку з чим товариство додало: виправлену звітність «Звітний баланс корисних копалин за 2017 рік» (форма №5-ГР); лист від 25 травня 2018 року №78/1, в якому міститься клопотанням про проведення заміни раніше наданого звіту за формою № 5-ГР на виправлений.
25 травня 2018 року ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» надіслало до Державної служби геології та надр України клопотання про зупинення дії наказу від 15 травня 2018 року № 160 та надання часу на розроблення проекту до 30 червня 2018 року, посилаючись, що ним вживаються заходи, спрямовані на усунення встановлених недоліків у виді відсутністості проектів розробки родовищ корисних копалин у межах гірничого відводу надрокористувача.
Наказом Державної служби геології та надр України від 27 червня 2018 року № 216, ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» як власнику спеціального дозволу від 25 червня 2012 року № 5615 відтерміновано дату зупинення дії дозволу, встановлену наказом Держгеонадра від 15 травня 2018 року № 160 до 1 вересня 2018 року.
Листом від 23 серпня 2018 року ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» повідомило Державну службу геології та надр України про те, що на виконання вимог статті 51 Кодексу України про надра розробка шахтоділянки по пласту L1 в межах діючої шахти ВП «Шахта 1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля» виконується відповідно до розробленого та затвердженого проекту подальшого розвитку гірничих робіт по пласту L1 на шахтоділянці позивача. В підтвердження вказаним обставинам до листа було додано копію висновку експертизи № 14.-05.-18.-1334.18 відповідності проектної документації, а саме Проекту подальшого розвитку гірничих робіт по пласту L1 на шахтодільниці ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська», вимогам нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, що проведена ДП «Донецький експертно-технічний центр Держпраці», який затверджено першим заступником директора вказаної державної експертної установи 23 серпня 2018 року, згідно з яким наданий на експертизу Проект відповідає вимогам нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки.
20 вересня 2018 року Державної служби геології та надр України надіслала на адресу ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» лист № 18856/03/14-18, яким посилаючись на відсутність інформації про усунення порушень, що стали причиною зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25 липня 2012 року № 5615, повідомила про те, що питання щодо подальшої дії дозволу буде винесено на розгляд комісії з питань надрокористування.
27 вересня 2018 року ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» звернулось до Державної служби геології та надр України з листом в якому, посилаючись на усунення порушень, просило поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 25 червня 2012 року № 5615.
Державна служба геології та надр України листом від 18 жовтня 2018 року № 20926/03/14-18 повідомила позивача про те, що надрокористувачем не надано копію Проекту, погодженого і затвердженого у встановленому порядку; не надано інформацію за 2017 - 2018 роки щодо кількості видобутих корисних копалин, нарахованих рентних платежів, сплачених рентних платежів та довідку Державної фіскальної служби щодо відсутності заборгованості зі сплати рентних платежів.
Листом від 24 жовтня 2018 року № 201 ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» повідомило Державну службу геології та надр України про те, що про наявність затвердженого Проекту надрокористувач повідомив відповідача листом від 23 серпня 2018 року № 141, на підтвердження чого надав висновок експертизи про відповідність проектної документації нормам, що регулюють відповідні правовідносини. Проект розробки корисних копалин надрокористувача погоджено з Головним управлінням Держпраці України у Донецькій області, Десятим воєнізованим гірничорятувальним загоном та затверджено замовником, що підтверджується листами від 25 жовтня 2018 року № 06.2-13-2/10502-18, від 19 жовтня 2018 року № 03/1-7-1242.
Щодо інформації за 2017-2018 роки відносно кількості видобутих корисних копалин, нарахованих та сплачених рентних платежів, то ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська» надало пояснення щодо допущеної надрокористувачем технічної помилки при складані звітності форми 5-ГР за 2017 рік, з метою усунення якої та приведення відомостей у відповідність до фактичних даних Держгеонадра подано виправлену звітність «Звітний баланс корисних копалин за 2017 рік» (форма № 5-ГР). На підтвердження відсутності заборгованості зі сплати рентної плати надано лист Головного управління ДФС у Донецькій області від 25 травня 2018 року № 22395/10/05-99-45-07, яким підтверджено подання податкової звітності з рентної плати без порушення термінів і зазначено, що задекларовані суми за 2017 рік сп