ПОСТАНОВА
Іменем України
04 березня 2019 року
м.Київ
справа №855/57/19
адміністративне провадження №А/9901/47/19, А/9901/48/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
секретаря судового засідання Вітковської К.М.,
позивача ОСОБА_1,
представника позивача ОСОБА_2,
представників відповідача Краснощока А.І., Ющенка О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 та Центральної виборчої комісії на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Аліменко В.О., суддів - Безименної Н.В., Бєлової Л.В.) у справі за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України»,
ВСТАНОВИВ:
Кандидат на посаду Президента України ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування постанови Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, Комісія) № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України».
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що вказаним Роз'ясненням встановлюються нові правові норми, і, як наслідок, створюють нові правові суперечності, зокрема, в частині надання дозволу укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду оплатних договорів на проведення передвиборної агітації, якими може передбачатися відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті тощо.
Позивач також зауважив, що ЦВК не наділена повноваженням щодо офіційного тлумачення виборчого законодавства (повноваження ЦВК визначені статтями 17-23 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»), а тому не мала права брати на себе цю функцію. Крім цього, позивач акцентує увагу на тому, що у ЦВК є повноваження звертатися в разі необхідності до Конституційного Суду України з питань офіційного тлумачення Конституції України, законів України або окремих їх положень з питань, що стосуються організації підготовки та проведення виборів (пункт 13 статті 18 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).
На переконання позивача, постанова ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» не відповідає положенням чинного законодавства. Так, зокрема, позивач зазначає, що наступний уривок з оскаржуваного Роз'яснення: «…залучення виборців до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації відповідно до законодавства про вибори можливе лише на безоплатній основі. При цьому договором на організацію та/або проведення передвиборної агітації та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, за необхідності, може передбачатися відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо…» суперечить змісту Роз'яснення ЦВК щодо заборони надання виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей під час виборчого процесу з виборів Президента України, затвердженого постановою ЦВК від 26 березня 2014 року № 76, яким закріплено, що «забороняється укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду оплатних договорів на проведення передвиборної агітації».
Також позивач вважає, що відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті - є нічим іншим, як формою непрямого підкупу виборців (виборчим правопорушенням). Це пов'язано з тим, що фізичній особі, яка залучена до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, надають або обіцяють надати майнові матеріальні вигоди при проведенні передвиборної агітації з метою схилити останню до реалізації свого активного виборчого права не вільно, а в інтересах досягнення певним кандидатом або партією вигідного для них результату.
Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року адміністративний позов кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 задоволено частково: виключено з Роз'яснення, затвердженого постановою ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» та є додатком до неї, передостанній абзац наступного змісту: «Разом з тим, якщо залучення фізичних осіб не пов'язано з використанням їх праці на умовах трудового договору (контракту) чи за цивільно-правовими договорами, юридична особа, яка є надавачем послуг з проведення передвиборної агітації, відповідно до статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» не є платником єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування». В задоволенні решти позовних вимог кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивач звернувся до Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, не повне з'ясування обставин справи, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що постанова ЦВК № 376 від 22.02.2019 та Роз'яснення не були належним чином досліджені судом першої інстанції на предмет виходу ЦВК за межі компетенції надавати роз'яснення застосування законодавства та фактичного тлумачення норми закону, що належить до юрисдикції Конституційного Суду України. Крім того, судом неправильно обрано і спосіб захисту поновлюваного права. Позивач вважає, що, виключаючи частину висновку з Роз'яснення, суд не мав брати на себе не властиву функцію із внесення змін до нормативно-правових актів, а повинен був визнати нечинним частину акта або весь у цілому. При цьому, зазначає, що законодавець закріпив право Комісії надавати роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори, що направлені на використання цих Роз'яснень виборчими комісіями нижчого рівня. Проте вважає, що оскаржуване Роз'яснення Комісії спрямоване для використання неозначеним колом осіб, а не для спеціальних колегіальних органів, уповноважених організовувати підготовку та проведення виборів Президента України - виборчих комісій, що свідчить про перевищення ЦВК власних повноважень. Наголошує, що Роз'яснення суперечить частині шостій статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» щодо проведення передвиборної агітації на безоплатній основі. Так, раніше, постановою від 03.01.2019 № 3, ЦВК, враховуючи рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 29.12.2018 № 3221, встановила єдині форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, а також порядок їх складання і проведення. Однак, оскаржуваним Роз'ясненням фактично було розширено зміст показників за статтею витрат виборчого фонду 1400 «Інші витрати на передвиборну агітацію». Також, вважає, що оскаржуване Роз'яснення в частині звільнення юридичних осіб від сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування стосується податкового права і також виходить за межі повноважень ЦВК.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням у частині задоволених позовних вимог ЦВК також звернулась з апеляційною скаргою. У ній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у частині задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 та виключення з Роз'яснення, затвердженого постановою ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року «Про роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України», передостаннього абзацу та ухвалити в цій частині нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на те, що у зазначеному положенні не міститься жодних нових правових норм чи тлумачень змісту статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», які б розширювали, звужували, конкретизували, або іншим, ніж у самій статті, чином давали роз'яснення щодо визначення суб'єктів сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, підстав звільнення від обов'язку сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, - а тому висновки суду про те, що таке роз'яснення виходить за межі повноважень Комісії, є хибними. При цьому, скаржник зауважує, що суд погодився з доводами Комісії, що оскаржувана постанова прийнята з метою однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України та спростував висновок кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 щодо відсутності в Комісії права надавати роз'яснення норм чинного законодавства для їх однакового застосування, оскільки такі повноваження прямо передбачені чинним виборчим законодавством. У свою чергу, на думку Комісії, роз'яснення та рекомендації з питань застосування законодавства мають відповідати основній меті їх видання - бути повними, обґрунтованими та не можуть не враховувати пов'язані норми законодавства з інших галузей права, якщо реалізація сфери регулювання законодавства про вибори та референдуми може привести до наслідків, правове регулювання яких визначено іншими законодавчими актами. Водночас, такі роз'яснення за формою і змістом не повинні бути переобтяжені цитуванням інших положень законодавства, які не застосовуються в даних правовідносинах.
Відзивів від кандидата на пост Президента України ОСОБА_1 та ЦВК на апеляційні скарги одне одного не надходило, сторони просили ураховувати їх апеляційні скарги як заперечення на апеляційну скаргу опонента.
У судовому засіданні позивач підтримав свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, просив їх задовольнити, апеляційну скаргу ЦВК не визнавав. Наполягав на тому, що відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті тощо робить відповідні договори оплатними та по суті є формою непрямого підкупу виборців. Прийняття спірної постанови вважав політично вмотивованим на користь осіб, що звернулися за відповідними роз'ясненнями, і таким, що порушує принципи вільного й рівного виборчого права.
Представник позивача у судовому засіданні підтримав свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі та доданих письмових пояснень, просив їх задовольнити, а апеляційну скаргу відповідача - відхилити. Наголошував на тому, що ЦВК та судом першої інстанції зроблено хибний висновок про відповідність витрат, допустимість яких встановлюється Роз'ясненням, найменуванню статей витрат виборчого фонду, визначених формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (додаток 1 до постанови ЦВК від 03.01.2019 № 3). Зазначав, що незважаючи на правильність (або неправильність) кваліфікування дій з відшкодування витрат виборцям (агітаторам) як непрямого підкупу виборців, укладання договору з юридичною особою (організатором агітації), положення якого передбачатимуть відшкодування витрат виборців (агітаторів) є порушенням встановленого законом порядку ведення виборчого фонду. Стверджував, що той факт, що гроші виборцям надаються не самим кандидатом на пост Президента України, а юридичною особою (організатором агітації) - жодним чином не змінює протиправності таких дій і невідповідності останніх нормам частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України». Додав, що юридична особа не може на власний розсуд виплачувати компенсацію виборцям (агітаторам), оскільки «узаконення» такого відшкодування спричинить нерегульований обіг готівкових коштів та, відповідно, ускладнить їх оподаткування як доходу чи додаткового блага, а це вже суперечить Податковому кодексу України та Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Вважав, що колізія між нормами статті 903 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та приписами статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» має вирішуватися саме на користь останніх, як спеціальних.
Представники відповідача у судовому засіданні підтримали свої вимоги з мотивів, наведених в апеляційній скарзі, просили її задовольнити, а в задоволенні апеляційної скарги позивача - відмовити. Наголошували, що повноваження ЦВК надавати роз'яснення щодо застосування положень законодавства про вибори Президента України є одним із засобів забезпечення однакового його застосування, що, в свою чергу, впливає на забезпечення дотримання принципів і засад виборчого процесу, зокрема, рівності прав і можливостей участі у виборчому процесі усіх суб'єктів виборчого процесу. Реалізуючи свої повноваження ЦВК, крім Конституції України і законів про вибори, керується й іншими нормативно-правовими актами та Законами України, неухильне дотримання яких є правовим базисом діяльності Комісії. Ухвалення оспорюваної постанови спрямоване саме на однакове розуміння і застосування положень Закону та унеможливлення фінансування проведення передвиборної агітації із залученням фізичних осіб поза межами коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України. Зазначили, що участь виборців у здійсненні передвиборної агітації, в тому числі на основі безоплатних договорів на її проведення, є гарантованим Конституцією України правом і не може бути обмежено. Наполягали на тому, що норми Податкового кодексу України (далі - ПК України) ЦВК не роз'яснювались у спірному рішенні.
Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційних скарг і докази на їх підтвердження, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав до часткового задоволення апеляційних скарг з огляду на таке.
Як правильно встановлено судом першої інстанції, до ЦВК надійшли звернення від громадських об'єднань та суб'єктів виборчого процесу щодо роз'яснення окремих положень Закону України «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 року №474-XIV (далі - Закон № 474-XIV ), а саме:
- звернення Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» № 5-ІІ від 18 лютого 2019 року, в якому комітет просив висловити позицію ЦВК щодо того, як саме кандидати можуть легально оплачувати витрати, пов'язані з роботою агітаторів та спостерігачів не порушуючи чинне законодавство;
- заява уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_5 у ЦВК з правом дорадчого голосу ОСОБА_6 від 20 лютого 2019 року, в якій він ставив питання: «Яким чином кандидат на пост Президента України може здійснювати відшкодування агітаторам їх витрат, пов'язаних з ведення передвиборчої агітації за відповідного кандидата»;
- звернення Громадської організації «Всеукраїнський департамент виявлення та протидії корупції в органах влади та місцевого самоврядування» від 20 лютого 2019 року, головою організації поставлено такі питання:
1) чи може Організація укласти договір із кандидатом на пост Президента України про надання послуг з організації роботи агітаторів, який буде оплачений з рахунку виборчого фонду;
2) чи може Організація залучати своїх членів та прихильників для здійснення агітації у відповідності до Закону «Про волонтерську діяльність»;
- звернення Всеукраїнської громадської організації «Центр підтримки громадських ініціатив», що надійшло до ЦВК 21 лютого 2019 року, з проханням роз'яснити можливість залучення громадян виборців у статусі волонтерів, для проведення передвиборчої агітації.
У зв'язку з надходженням до ЦВК звернень громадських організацій, кандидатів на пост Президента України стосовно надання роз'яснення окремих положень законодавства про вибори Президента України, з метою його однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України, дотримання рівності прав і можливостей участі в ньому для всіх кандидатів на пост Президента України та політичних партій - суб'єктів виборчого процесу, відповідно до положень статей 10, 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 3 Першого протоколу до Конвенції, статей 34, 36, 37, 38 Конституції України, статей 37, 58, частини шостої статті 64, статті 105 Закону № 474-XIV, враховуючи постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 5 лютого 2016 року № 5 «Про узагальнення практики щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, інших суб'єктів виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців», керуючись статтями 11-13, пунктами 1, 4 статті 17, пунктами 1, 17 статті 18 Закону № 1932-IV, ЦВК постановила затвердити Роз'яснення щодо застосування положень частини шостої статті 64 Закону № 474-XIV.
Не погоджуючись з постановою ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року та вважаючи її протиправною позивач звернувся до суду з цим позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що висновок, викладений у передостанньому абзаці Роз'яснення стосується податкового права та виходить за межі повноважень ЦВК, а тому дійшов висновку про необхідність виключення таких висновків з постанови ЦВК № 376 від 22 лютого 2019 року. Разом з тим, суд дійшов висновку, що Законами № 474-XIV та № 1932-IV передбачене право ЦВК приймати рішення про роз'яснення положень Законів України чи інших нормативно-правових актів; дослідивши процедуру його прийняття дійшов висновку про її дотримання. Також суд вважав, що викладений у оскаржуваному Роз'ясненні висновок про те, що договором на організацію та/або проведення передвиборної агітації та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, за необхідності, може бути передбаченою відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації на безоплатній основі, зокрема, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, - відповідає чинному законодавству, а тому суд не вбачав підстав до задоволення позову в цій частині.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини шостої статті 103 Конституції України, порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом.
Спеціальним законом в Україні, який регламентує порядок проведення виборів Президента України, є Закон № 474-XIV.
Частиною другою статті 22 Закону № 474-XIV обумовлено, що ЦВК очолює систему виборчих комісій, які організовують підготовку і проведення виборів Президента України, і є комісією вищого рівня щодо усіх окружних та дільничних виборчих комісій, передбачених цим Законом.
Основні засади організації діяльності ЦВК як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України, визначені Законом України від 30 червня 2004 року № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (далі - Закон № 1932-IV).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1932-IV ЦВК є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 1932-IV Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.
Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання усіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України (ч. 1 ст. 13 Закону № 1932-IV).
За змістом пункту 1 частини другої статті 16 Закону № 1932-IV комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно, зокрема, надання виборчим комісіям, комісіям з референдумів роз'яснень і рекомендацій щодо застосування законодавства України про вибори.
Приписами пункту 5 статті 17 Закону № 1932-IV передбачено, що Комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій та комісій з референдумів, приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини другої статті 25 Закону № 474-XIV ЦВК, крім повноважень, визначених Законом № 1932-IV, зокрема, приймає обов'язкові для застосування виборчими комісіями роз'яснення з питань виконання цього Закону, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх діяльності; здійснює контроль за додержанням і однаковим заст