ПОСТАНОВА
Іменем України
28 лютого 2019 року
Київ
справа №826/2259/18
провадження №К/9901/61547/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Кадорр-Київ Плюс" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Євгенії Володимирівни, третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії та визнання протиправними дії та скасування рішення, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Смолія І.В. від 21 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Епель О.В., Губської Л.В., Карпушової О.В. від 15 серпня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Кадорр-Київ Плюс" звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В., третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 січня 2018 року №2 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» щодо дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення);
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 січня 2018 року № 2-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» щодо дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 на об'єкт «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» адреса будівництва: вулиця Жилянська, 68 у Голосіївському районі міста Києва;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 на об'єкт «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» адреса будівництва: вулиця Жилянська, 68 у Голосіївському районі міста Києва;
- визнати протиправними дії Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) відповідно до наказу від 05 січня 2018 року №16 на підставі довідки про результати документальної перевірки від 03 січня 2018 року та направлення на проведення позапланової перевірки від 10 січня 2018 року №б/н та прийняття рішення від 11 січня 2018 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вулиці Жилянській, 68 у Голосіївському районі міста Києва від 24 грудня 2010 року №009-374, прийнятих Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації;
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. від 11 січня 2018 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вулиці Жилянській, 68 у Голосіївському районі міста Києва від 24 грудня 2010 року №009-374, прийнятих Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 січня 2018 року № 2 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» щодо дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення). Визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 січня 2018 року № 2-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» щодо дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 на об'єкт «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» адреса будівництва: вулиця Жилянська, 68 у Голосіївському районі міста Києва. Зобов'язано Державну архітектурно-будівельну інспекцію України поновити в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 на об'єкт «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» адреса будівництва: вулиця Жилянська, 68, у Голосіївському районі міста Києва. Визнано протиправними дії Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) відповідно до наказу від 05 січня 2018 року №16 на підставі довідки про результати документальної перевірки від 03 січня 2018 року та направлення на проведення позапланової перевірки від 10 січня 2018 року №б/н та прийняття рішення від 11 січня 2018 року про скасування дії Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вулиці Жилянській, 68 у Голосіївському районі міста Києва від 24 грудня 2010 року №009-374, прийнятих Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. від 11 січня 2018 року про скасування дії Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вулиці Жилянській, 68 у Голосіївському районі міста Києва від 24 грудня 2010 року № 009-374, прийнятих Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації.
3. Рішення судів мотивовано тим, що відповідність вимогам законодавства Містобудівних умов та обмежень і дозволу на виконання будівельних робіт встановлена рішенням суду, яке набрало законної сили, а тому підстави для їх скасування та анулювання відсутні. Недотримання інспектором під час проведення перевірки позивача передбаченого механізму здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, встановленого Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 698 від 19 серпня 2015 року, свідчить про протиправність таких дій.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна архітектурно-будівельна інспекції України подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати як такі, що прийняті з порушенням норм матеріального права, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України Товариству з обмеженою відповідальністю «Кадорр-Київ Плюс» видано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115163291988 від 24 листопада 2016 року «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» за адресою: місто Київ, Голосіївський район, вулиця Жилянська, 68.
Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. відповідно до наказу від 05 січня 2018 року №16 на підставі довідки про результати документальної перевірки від 03 січня 2018 року та направлення на проведення позапланової перевірки від 10 січня 2018 року № б/н проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про що складено акт перевірки від 11 січня 2018 року. У ньому зафіксовано, що відповідно до генерального плану міста Києва та проекту планування приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, та витягу з містобудівного кадастру, земельна ділянка відноситься до террторії житлової середньоповерхової та малоповерхової забудови. Головним управлінням було надано Висновок про відповідність намірів забудови земельної ділянки Правилам забудови міста Києва, містобудівній документації, який містить недостовірні дані. Зокрема зазначено, що територія за функціональним призначенням належить до багатоповерхової житлової забудови, в той час як земельна ділянка передана замовнику для будівництва офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом. Наміри забудови не відповідають функціональному призначенню земельної ділянки, але у заключній частині висновку зазначено, що наміри забудови відповідають допустимим видам забудови відповідної території за наявною містобудівною документацією та Правилам забудови міста Києва. У подальшому це слугувало неправомірній видачі Містобудівних умов та обмежень, чим порушено вимоги абзацу 3 пункту 12 Порядку надання вихідних даних для проектування об"єктів містобудування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 травня 2009 року № 489 у редакції, чинній на час їх видачі. Також вказано про порушення строків надання висновку про відповідність намірів забудови земельної ділянки Правилам забудови міста Києва, містобудівній документації, чим порушено вимоги абзацу 3 пункту 12 Порядку № 489.
За наслідками проведеної перевірки Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу і питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у місті Києві Подимайло Є.В. прийнято рішення про скасування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вулиці Жилянській, 68 у Голосіївському районі міста Києва від 24 грудня 2010 року №009-374, прийнятого Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Київської міської державної адміністрації.
Державною архітектурно-будівельною інспекцією України прийнято рішення № 2 від 19 січня 2018 року «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988 «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення).
Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19 січня 2018 року № 2-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» вирішено: 1. Вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року № 115163291988 «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)», замовник - товариство з обмеженою відповідальністю «КАДОРР-КИЇВ ПЛЮС». 2. Виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року № 115163291988 на об'єкт «Будівництво офісного будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (побутового обслуговування населення)» адреса будівництва: вулиця Жилянська, 68 у Голосіївському районі міста Києва, замовник - Товариство з обмеженою відповідальністю «КАДОРР-КИЇВ ПЛЮС».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. Касаційна скарга мотивована наявністю з боку Товариства з обмеженою відповідальністю «КАДОРР-КИЇВ ПЛЮС» порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт, з підстав, викладених у акті перевірки. Вказує на те, що діяло у відповідності до вимог чинного законодавства, а тому складені за результатами її проведення рішення та накази є законними та обґрунтованими. Зобов'язання поновити в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 24 листопада 2016 року №115163291988, є формою втручання суду у дискреційні повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю.
7. У відзиві на касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю «КАДОРР-КИЇВ ПЛЮС», посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
9. Згідно з пунктами 6, 15-17, 23,25,27,32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 698 від 19 серпня 2015 року, головні інспектори будівельного нагляду під час здійснення нагляду зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати нагляд у межах повноважень, передбачених законодавством.
Підставою для проведення позапланової перевірки є виявлення за результатами камеральної чи документальної перевірки відомостей про порушення об'єктом нагляду вимог законодавства під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності.
Позапланова перевірка проводиться на підставі наказу Держархбудінспекції та направлення на проведення перевірки за формою згідно з додатком 1.
Під час проведення позапланової перевірки з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її проведення.
Позапланова перевірка того самого об'єкта нагляду з питань, які були предметом позапланової перевірки, не допускається, крім випадків виявлення недостовірних даних, що надавалися під час такої перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати 15 робочих днів. За обґрунтованим письмовим зверненням головного інспектора будівельного нагляду зазначений строк може бути одноразово продовжений наказом Держархбудінспекції не більше ніж на п'ять робочих днів.
За результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки.
Акт перевірки підписується головним інспектором будівельного нагляду, який проводив перевірку, та керівником об'єкта нагляду, або його заступником, або уповноваженою керівником особою, а також фахівцями підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів, що залучалися до проведення перевірки.
Якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
10. Згідно статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
11. За змістом статті 27 чинного на час видачі містобудівних умов та обмежень Закону України «Про планування і забудову територій» фізична чи юридична особа, яка подала заяву (клопотання) про намір забудови на земельній ділянці, що перебуває у її власності або користуванні, має право на одержання вихідних даних для проектування об'єкта містобудування.
Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки; технічні умови щодо інженерного забезпечення об'єкта містобудування; завдання на проектування.
Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки надаються в порядку, встановленому статтями 23 і 24 цього Закону.
Вихідні дані об'єкта містобудування є чинними до завершення будівництва цього об'єкта, але не менше двох і не більше п'яти років.
12. За змістом статті 24 чинного на час видачі містобудівних умов та обмежень Закону України «Про планування і забудову територій», право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, встановлених згідно з вимогами цього Закону.
Замовник, що має намір забудови належної йому на праві власності або користуванні земельної ділянки, або уповноважена ним особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) щодо намірів забудови земельної ділянки, в якій зазначаються призначення будівлі, споруди та орієнтовні характеристики забудови. До заяви (клопотання) можуть бути додані передпроектні роботи.
Орган місцевого самоврядування визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки місцевим правилам забудови населеного пункту, містобудівній документації.
13. 12 березня 2011 року набув чинності Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», стаття 29 якого встановлює, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.
14. Згідно з вимогами статі 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.