ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2019 року
м. Київ
справа №522/3665/17
адміністративне провадження №К/9901/38991/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Кравчука В.М.,
суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у судовому засіданні справу №522/3665/17 за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Приморського районного суду м.Одеси від 12.05.2017 (головуючий суддя Шенцева О.П.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.10.2017 (колегія суддів: Вербицька Н.В., Джабурія О.В., Крусян А.В.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Одеської міської ради, треті особи: Державна податкова інспекція у Суворовському районі м.Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Київському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ОБЛТРАНСБУД», Головне управління ДФС України в Одеській області, Комунальне підприємство «Гідропарк «ЛУЗАНІВКА», Комунальне підприємство «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ», Комунальне підприємство «ЛАНЖЕРОН», Державна податкова інспекція у Приморському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ТЕПЛОПОСТАЧАННЯ МІСТА ОДЕСИ», Комунальне підприємство електричних мереж зовнішнього освітлення «ОДЕСМІСЬКСВІТЛО», Комунальне підприємство «МІСЬКІ ДОРОГИ», Комунальне підприємство «ОДЕСМІСЬКЕЛЕКТРОТРАНС», Комунальне підприємство «ОДЕСРЕКЛАМА», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ КАПІТАЛЬНЕ БУДІВНИЦТВО», Комунальне підприємство «ЦЕНТР ЕКОЛОГІЧНИХ ПРОБЛЕМ ТА ІНІЦІАТИВ», Комунальне підприємство «МІСЬКЗЕЛЕНТРЕСТ», Благодійний фонд «СТУДЕНТСЬКА ЦЕРКВА», Комунальне підприємство «СЕРВІСНИЙ ЦЕНТР», Комунальне підприємство «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ АГЕНТСТВО З ПРИВАТИЗАЦІЇ ЖИТЛА»,- про визнання протиправним та скасування наказу, визнання противними та зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 24.02.2017 до Приморського районного суду м. Одеси надійшов адміністративний позов ОСОБА_2 (далі - позивач ) до Одеської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Державна податкова інспекція у Суворовському районі м.Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Малиновському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Державна податкова інспекція у Київському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ОБЛТРАНСБУД», Головне управління ДФС України в Одеській області, Комунальне підприємство «Гідропарк «ЛУЗАНІВКА», Комунальне підприємство «Спеціалізований монтажно-експлуатаційний підрозділ», Комунальне підприємство «ЛАНЖЕРОН», Державна податкова інспекція у Приморському районі м. Одеси Головного управління ДФС в Одеській області, Комунальне підприємство «ТЕПЛОПОСТАЧАННЯ МІСТА ОДЕСИ», Комунальне підприємство електричних мереж зовнішнього освітлення «ОДЕСМІСЬКСВІТЛО», Комунальне підприємство «МІСЬКІ ДОРОГИ», Комунальне підприємство «ОДЕСМІСЬКЕЛЕКТРОТРАНС», Комунальне підприємство «ОДЕСРЕКЛАМА», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ КАПІТАЛЬНЕ БУДІВНИЦТВО», Комунальне підприємство «ЦЕНТР ЕКОЛОГІЧНИХ ПРОБЛЕМ ТА ІНІЦІАТИВ», Комунальне підприємство «МІСЬКЗЕЛЕНТРЕСТ», Благодійний фонд «СТУДЕНТСЬКА ЦЕРКВА», Комунальне підприємство «СЕРВІСНИЙ ЦЕНТР», Комунальне підприємство «Одеське електротехнічне експлуатаційно-монтажне підприємство», Комунальне підприємство «МІСЬКЕ АГЕНТСТВО З ПРИВАТИЗАЦІЇ ЖИТЛА», - в якому просить визнати протиправним та скасувати пункт 1.13 рішення відповідача від 07.12.2016 №1435-VII в частині пунктів 1.3., 1.4., 1.5., 1.8., 1.10., 1.11., 1.14. 1.21., 1.23., 1.25., 1.35., 1.37., 1.38., 1.39., 1.45., 1.56., 1.61., 1.63, на підставі яких надано з 01.01.2017 до 31.12.2017 пільги щодо плати за землю на території міста Одеса, звільнивши від її сплати вищезгаданих третіх осіб і виконавчі органи Одеської міської ради.
2. 21.03.2017 позивач надав суду письмову заяву, в якій заявив відвід головуючому судді - Шенцевій О.П., вважаючи її такою, що опосередковано зацікавлена в результаті вирішення спору через існування обставини, які викликають сумнів у її неупередженості.
Зокрема, нею розглянуто спір між тими ж сторонами у справі №522/1611/17 за участю іншої третьої особи та ухвалено постанову про відмову у задоволені позовних вимог про скасування п.1.13 рішення Одеської міської ради від 07.12.2016 №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік». Отже вона в аналогічній справі вже сформулювала свою правову позицію щодо підстав позову і позивачу наперед відомо результат вирішення нею цього спору.
3. Ухвалою суду від 24.03.2017 у задоволенні заяви відмовлено з підстав необґрунтованості. Зазначено, що факт прийняття суддею рішення у справі того ж позивача за схожим правовим обґрунтуванням не може саме по собі виправдати побоювання щодо упередженості такого судді, а прийняття певного судового рішення саме по собі не створює особистої заінтересованості судді у рішеннях в аналогічних справах.
4. 12.05.2017 Приморський районний суд м.Одеси ухвалив постанову про відмову у задоволенні цього позову.
5. Позивач подав апеляційну скаргу до Одеського апеляційного адміністративного суду.
6. 19.07.2017 ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду задоволені заяви про самовідвід суддів Шляхтицького О.І. та Запорожана Д.В. з підстав наявності обставин, які можуть викликати сумніви у неупередженості суду (спірне рішення відповідача поширює свою дію на Одеський апеляційний адміністративний суд). Щодо цієї ухвали інший член колегії суддів - Романішин В.Л. виклав окрему думку, в якій зазначив про відсутність підстав для задоволення самовідводів та сумнівів у неупередженості суддів, оскільки предмет позову не зачіпає інтереси зазначеного суду.
7. Після повторного автоматичного розподілу судової справи апеляційну скаргу призначено до розгляду колегії суддів: головуючий Стас Л.В., судді Турецька І.О., Градовський Ю.М., - які у подальшому заявили самовідвід з підстав розгляду цією ж колегією апеляційної скарги та ухвалення постанови у справі №522/1611/11.
Визначивши ці обставини такими, що викликають сумнів у їх неупередженості, ухвалою від 27.07.2017 заяви задоволені.
8. За результатом повторного автоматичного розподілу справу для розгляду передано колегії суддів: головуючий - Вербицька Н.В., судді Крусян А.В., Джабурія О.В.
9. Позивач, як апелянт, подав заяву про відвід цих суддів з підстав наявності сумнівів у їх неупередженості через те, що спірне рішення поширюється на Одеський апеляційний адміністративний суд, оскільки встановлює для нього пільги з плати за землю.
10. 04.10.2017 колегія суддів відмовила у задоволенні заяви про відвід з тієї підстави, що пункт 1.48 рішення відповідача, який стосується податкової пільги Одеського апеляційного адміністративного суду, не є предметом заявленого спору, а отже не досліджуватиметься і не впливає на неупередженість суддів.
11. 18.10.2017 суд апеляційної інстанції постановив ухвалу про залишення апеляційної скарги на постанову Приморського районного суду м.Одеси без задоволення, а судове рішення залишив без змін.
12. Позивач на зазначені рішення подав касаційну скаргу, в якій просить судові рішення скасувати та прийняти постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі, стягнути з відповідача на його користь судові витрати, а скаргу розглянути за його участю.
13. 10.11.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив провадження за касаційною скаргою.
14. 15.03.2018 у зв'язку з ліквідацією вищезазначеного суду справу для розгляду касаційної скарги передано у Верховний Суд.
15. Відзиви та клопотання осіб, які беруть участь у розгляді справи, у т.ч. щодо розгляду справ за участю їх представників, на адресу Суду не надходили.
16. Ухвалою Суду від 25.05.2018 справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні на 13.06.2018.
17. Ухвалою від 13.06.2018 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 04.07.2018.
18. 04.07.2018 учасники справи в судове засідання не з'явилися. Суд ухвалив продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.
19. З правових питань, що виникли у справі, Суд звертався до Науково-консультативної ради та отримав відповідні висновки.
ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
20. 07.12.2016 відповідач у справі прийняв рішення №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік», яким надав з 01.01.2017 до 31.12.2017 пільги щодо плати за землю на території міста Одеса, звільнивши оспорюваним пунктом 1.13 від її сплати низку юридичних осіб - третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.
21. Підставою для прийняття вищезгаданого рішення у преамбулі визначено п.28 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.10, пп.14.1.147 п.14.1 ст.14, ст.ст.30, 265, 269, п.284.1 ст.284 Податкового кодексу України.
22. Із зазначеним рішенням не погодився позивач, у зв'язку з чим звернувся з позовом до Приморського районного суду м.Одеса.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
(а) аргументи позивача
23. Позивач вважає, що спірне рішення Одеської міської ради від 07.12.2016 № 1435-VII в частині пунктів 1.3., 1.4., 1.5., 1.8., 1.10., 1.11., 1.14. 1.21., 1.23., 1.25., 1.35., 1.37., 1.38., 1.39., 1.45., 1.56., 1.61., 1.63. прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, порушує його права як члена територіальної громади м. Одеси, у зв'язку з чим має бути скасоване.
24. Посилаючись на ст.ст. 1,3, 4, 10, п. 14.1.147 ст. 147, п. 265.1.3. ст. 265, ст. 269, ст. 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України), зазначив, що плата за землю це обов'язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності та відноситься до місцевих податків.
25. На думку позивача, податкові пільги, визначення яких наведено у п. 30.1 ст. 30 ПК України, можуть встановлюватись лише за наявності підстав, передбачених п. 30.2. ст. 30 - особливостей, що характеризують певну групу платників податків, вид їх діяльності, об'єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат, а згідно з п.30.5 ст.30 вказаного Кодексу податкові пільги, порядок та підстави їх надання встановлюються з урахуванням вимог законодавства України про захист економічної конкуренції виключно цим Кодексом, рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до цього Кодексу.
26. Вважає, що податкова пільга не може встановлюватись індивідуально для одного платника податку, а лише застосовується до певної групи платників податків, що, на його думку, підтверджується листом ДФС України від 10.02.2017 № 2102/0/99-99-12-02-03-14. Тому оскаржуване рішення порушує принцип нейтральності оподаткування.
27. У судовому засіданні позивач підтримав заявлений адміністративний позов та додатково пояснив, що оскаржуване рішення призведе до зниження надходжень до бюджету м. Одеси від плати за землю, чим порушуються права позивача як члена територіальної громади м.Одеси, який на рівні з іншими членами територіальної громади міста є співвласником коштів місцевого бюджету.
(б) аргументи відповідача
28. Відповідач надав до суду письмове заперечення, в якому, посилаючись на ч.1 ст.6, ч.1 ст.2, ч.1 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначив про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із цим позовом і дотримання вимог законодавства під час прийняття спірного рішення.
29. Відповідач зауважив, що відповідно до постанов Верховного Суду України від 01.12.2015 у справі № 800/134/15, від 15.12.2015 у справі № 800/206/15 судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам, та таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.
(в) аргументи третіх осіб
30. Треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Благодійний фонд «Студентська церква», Головне управління ДФС в Одеській області, КП «Одесреклама» надали суду письмові пояснення, в яких погоджуються з доводами заперечень відповідача.
31. Зазначені пояснення також підтримав у судовому засіданні представник Державної податкової інспекції у Суворовському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Малиновському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Київському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області, Державної податкової інспекції у Приморському районі міста Одеса управління ДФС в Одеській області.
32. Інші треті особи правом надати письмові пояснення суду не скористалися.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
33. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог законодавства під час прийняття спірного рішення.
34. Посилаючись на ст.1, ч.2 ст.2, ч.1 ст.10, п.28 ч.1 ст.26, ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суд першої інстанції зазначив, що вирішення питання надання податкових пільг з плати за землю відноситься до виключної компетенції міської ради, яка в цьому питанні діє від імені та в інтересах всієї територіальної громади.
35. Вирішуючи спір, суд, керуючись ст.5, ч.1 ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», дійшов висновку про неприпустимість підміни інтересів територіальної громади міста інтересами окремої фізичної особи, не зважаючи на її приналежність до територіальної громади міста, та відсутність у законодавстві спеціальних механізмів та/або форм контролю окремими членами територіальної громади за правильністю прийняття рішень відповідним органом місцевого самоврядування.
36. Оскільки законодавцем визначено спеціально уповноважений орган, який має забезпечувати контроль за правильністю надання та обліку податкових пільг відповідно до п.30.8. ст.30, п.41.1 ст.41 ПК України - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, позивач не наділений законом правом оскаржити у судовому порядку рішення про надання податкових пільг окрім випадку, коли таке рішення прямо адресовано такому члену територіальної громади.
37. Оскільки рішення органу місцевого самоврядування оскаржується в частині надання податкової пільги не позивачеві, а іншим особам, проаналізувавши положення ст.2 Бюджетного кодексу України щодо визначення основних понять, ч. 1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо належності доходів місцевих бюджетів, посилання позивача на порушення його прав суд визнав безпідставними, посилаючись на практику Верховного Суду України у постановах від 03.03.2015 у справі № 21-617а14, від 24.02.2015 у справі № 21-34а15, 01.12.2015 у справі № 800/134/15, від 15.12.2015 у справі № 800/206/15.
38. Також суд зазначив, що позивачем не доведено безпосередній вплив зменшення надходжень від плати за землю на зниження результатів реалізації органами місцевого самоврядування завдань і функцій місцевого самоврядування в інтересах всієї територіальної громади з урахуванням впливу наданих пільг на інші показники місцевого бюджету, що є визначальним у питанні встановлення порушеного права позивача.
39. Оскільки питання визначення та розгляду особливостей платників податків, видів їх діяльності, виду об'єкта оподаткування, характеру та суспільного значення здійснюваних платником податків витрат знаходиться у площині дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, який встановлює податкові пільги, суд не може надавати оцінку доцільності надання пільг з урахуванням конкретних обставин здійснення діяльності відповідному платнику податків.
40. Суд визнав необґрунтованим посилання позивача на податкову консультацію, яка всупереч його твердженням не містить висновку про те, що оскаржуване рішення міської ради про надання податкових пільг є незаконним, а надані пільги мають індивідуальний характер і лише відтворює зміст окремих положень ПКУкраїни.
41. Судова колегія апеляційного суду зі всіма вищевказаними висновками суду першої інстанції погодилася і дійшла висновку, що доводи апелянта є абстрактними, без жодного обґрунтування негативного впливу цього рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, в чому і полягає завдання адміністративного судочинства, та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.
42. Установи та підприємства, що звільнені від сплати земельного податку, та відносно яких позивач оскаржує рішення відповідача, відносяться до державних бюджетних установ - податкових інспекцій міста та комунальних підприємств, що підпорядковані та підконтрольні органам місцевого самоврядування, а також включає благодійний фонд. Отже вони включені за групами відповідно виду їх діяльності, об'єкту оподаткування, характеру та суспільного значення здійснюваних ними витрат.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
43. Позивач просить скасувати судові рішення з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, які вбачає в наступному:
А) суди порушили норми процесуального права, оскільки справу розглянуто суддями, яким заявлено обґрунтований відвід:
- судді першої інстанції Шенцевій О.П. з підстав наявності обставин, які викликають сумнів у її неупередженості: ухвалення нею постанови від 03.03.2017 про відмову у задоволенні його позову у справі №5221611/17 до Одеської міської ради, третя особа - Міжнародний гуманітарний університет про визнання протиправним та скасування п.1.13 рішення від 07.12.2016 №1435-VII «Про наданняґ пільги щодо плати за землю на 2017 рік», підстави якого співпадають зі спірним рішенням у цій справі, а дані справ є ідентичними, відрізняючись тільки складом третіх осіб. Це рішення було частково скасоване судом апеляційної інстанції, зі зміною мотивів відмови у задоволенні позовних вимог. Отже, на думку позивача, ця суддя буде дотримуватися своєї правової позиції і позивачу відомо наперед результат вирішення цього спору. Подібні обставини стали підставою задоволення самовідводів суддів апеляційного суду. Проте наступна колегія цього суду не надала оцінки доводам апеляційної скарги щодо обгрунтованості заяви про відвід судді Шенцевій О.П.;
- суддям суду апеляційної інстанції Вербицькій Н.В., Крусян А.В., Джабурії О.В., які не задовольнили відвід з підстав, які враховані як обґрунтовані попередньо визначеним складом колегії суддів Одеського апеляційного адміністративного суду (суддями Шляхтицьким О.І. та Запорожан Д.В.).
Позивач подав заяву про відвід колегії суддів, але ухвалою від 04.10.2017 колегія суддів відмовила у задоволенні його клопотання про відвід суддів.
Б) висновки судів про те, що спірне рішення не порушує його прав (неналежний позивач) та про його законність, є взаємовиключними.
Позивач є членом міської громади і вважає, що має право вирішувати самостійно питання місцевого значення. Зважаючи, що спірне рішення стосується доходів місцевого бюджету, його положення безпосередньо порушують його права та законні інтереси.
Наполягає на помилковості висновків судів, що спірне рішення не є нормативно-правовим актом (актом індивідуальної дії), та безпідставне неврахування пов'язаності з рішенням щодо запровадження ставок земельного податку.
В) суди неправильно застосували податкове законодавство щодо підстав надання індивідуальних податкових пільг. Зокрема, спірне рішення відповідача не містить підстав для надання третім особам податкових пільг та суперечить законодавчій забороні її застосування органом місцевого самоврядування, порушує принцип нейтральності оподаткування. Вважає, що податкові пільги не адресуються певним юридичним або фізичним особам, а даються певній групі платників податків.
44. З вищевказаних підстав позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
45. Перевіривши доводи касаційної скарги, мотивованість та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, Суд вважає, що ключовим для вирішення спору є три питання: (1) щодо обгрунтованості відводів суддів; (2) щодо права позивача оскаржувати рішення міської ради; (3) щодо правомірності оскаржуваного рішення.
(а) щодо підстав для відводу суддів
46. Згідно з пунктами 1-2 ч.3 ст.353 КАС України обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд є розгляд неповноважним складом суду або якщо в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими.
47. Перевіряючи дотримання судами норм процесуального права у зазначеній частині, Суд врахував, що підстави для відводу (самовідводу) судді на час розгляду судами справи визначались статею 27 КАС України (в редакції до 15.12.2017).
48. Зокрема, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться:
1) якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов'язаної з нею справи як представник, секретар судового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач;
2) якщо він прямо чи оп