ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2019 року
м. Київ
справа №826/5755/17
адміністративне провадження №К/9901/53036/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М.,
суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Інституту геологічних наук Національної академії наук України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.02.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 у справі №826/5755/17 за позовом Інституту геологічних наук Національної академії наук України до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 27.04.2017 позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №1299/10/13-17 від 14.04.2017, що виданий Інституту геологічних наук НАН України.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 28.02.2018 у задоволенні адміністративного позову було відмовлено повністю.
3. 26.03.2018 позивачем було подано апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.02.2018, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 апеляційну скаргу залишено без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
5. 12.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення судів попередніх інстанцій.
6. Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача та встановлено десятиденний строк з моменту отримання учасниками справи даної ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
7. Ухвалою від 09.01.2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін на 06.02.2019. Суд заслухав пояснення сторін і за їх згодою продовжив розгляд справи в письмовому провадженні.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 06.03.2017 працівниками Міністерства культури України здійснено візуальне обстеження земельної ділянки по вул. Олеся Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва та встановлено, що будівництво на цій земельній ділянці ведеться з порушенням законодавства України у сфері охорони культурної спадщини
9. За результатом обстеження Відповідачем складено Акт обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва від 06.03.2017 (надалі - Акт обстеження).
10. В Акті обстеження зазначено, що на земельній ділянці по вул. Олеся Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва розташовується адміністративна будівля Інституту геологічних наук НАН України, яка є пам'яткою містобудування та архітектури місцевого значення «Будинок Київського відділення Російського технічного товариства, 1911-1914 рр.» (охор. №109), а безпосереднє будівництво відбувається впритул до вищезгаданої будівлі, за якою знаходиться земельна ділянка, на якій зафіксовано ознаки виконання масштабних будівельних робіт: територію огороджену парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, вирито та частково забетоновано котловани, наявні ознаки проведення об'ємних земельних робіт, облаштовано підпірну стіну. На момент обмеження на території будівельного майданчику перебували люди, велися активні будівельні роботи, розташовувалась чисельна будівельна техніка, різноманітні металеві конструкції та будівельні матеріали, здійснювався активний рух вантажних машин.
11. На паркані розміщено Інформаційний стенд об'єкта будівництва, згідно з яким назва об'єкту «Будівництво офісного центру за адресою: вул. О. Гончара, 55-Б у Шевченківському районі м. Києва»; замовник: Інститут геологічних наук НАН України (ідент. код: 05417182); дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України від 02.02.2009 №1134-Шв/Р.
12. За результатами візуального обстеження було видано Припис від 14.04.2017 №1299/10/13-17 з вимогою негайно зупинити проведення будь-яких робіт на об'єкті «Будівництво офісного центру за адресою: вул. О. Гончара, 55-б у Шевченківському районі м. Києва», які виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва та в зоні регулювання забудови І категорії як таких, що виконуються з порушенням вимог частини 3 статті 32, статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» без необхідних погоджень і дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, погодити всю необхідну науково-проектну документацію та отримати належні дозволи на виконання робіт в порядку, встановленому законодавством і державними нормами, в тому числі відповідних органів охорони культурної спадщини. Про виконання припису письмово повідомити Міністерство культури України протягом трьох календарних днів з дня отримання цього припису.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. В обґрунтування позову позивач зазначив, що інформація та посилання на встановлені порушення, які відображено в спірному приписі, не відповідають дійсності.
14. Щодо обставин, зазначених у акті обстеження, про те, що науково-проектна документація не погоджувалась та не отримувався дозвіл на виконання робіт, позивач зазначав, що історико-містобудівне обґрунтування будівництва об'єкту було замовлено в 2005 році, яке було погоджено Головою Державної служби охорони культурної спадщини 31.08.2005.
15. 25.01.2007 Головним управлінням охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано дозвіл №08 на проведення будівельних робіт по будівництву офісного центру в зоні регулювання забудови І категорії.
16. Цей дозвіл був виданий з урахуванням проекту, погодженого в 2006 році, генплану, погодженого в 2005 році Заступником начальника головного управління культури, мистецтв та охорони культурної спадщини, паспорту опорядження фасадів, листа Головного управління культури, мистецтв та охорони культурної спадщини від 02.02.2005 №001-07/434, листа-погодження Інституту археології НАНУ від 23.09.2006 №101-4а-125/01, стислих відомостей щодо історико-культурної та містобудівної цінності об'єкта реконструкції та ділянки проектування.
17. Інспекцією держархбудконтролю у м. Києві 02.02.2009 видано дозвіл на виконання будівельних робіт №1134-Шв/Р, який відповідно до п.1 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" є чинним до завершення будівництва об'єкту містобудування, будівництво якого розпочато.
18. Також позивач зазначав, що жодні будівельні роботи на об'єкті не виконуються.
19. Крім того, позивач вважає, що дозвіл, зазначений в ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини", є письмовим дозволом саме фізичній особі, що має кваліфікаційний сертифікат, на проведення земляних робіт, а тому позивач не може бути суб'єктом, який може отримувати такий дозвіл.
20. Позивач вважає, що у відповідності зі ст.6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було повноважним органом на видачу дозволу на проведення земляних робіт, отже посилання відповідача у акті на проведення земляних робіт без відповідного дозволу не відповідають дійсності.
21. Позивач вважав, що відповідно до п.18 ч.2 ст.5 Закону України "Про охорону культурної спадщини" відповідач не міг видавати приписів щодо пам'яток місцевого значення, і тільки щодо припинення робіт, а не зупинення, як зазначено в оскаржуваному приписі.
22. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог повністю та вважав, що при винесенні оскаржуваного припису діяв відповідно до вимог чинного законодавства.
23. На думку відповідача, будівництво по вул. Олеся Гончара 55-Б у м. Києва ведеться з порушенням законодавства в сфері охорони культурної спадщини без погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини історико-містобудівного обґрунтування, науково-проектної документації та без дозволу на проведення земельних робіт.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції, з посиланням на положення Закону України "Про охорону культурної спадщини" та письмові докази, наявні в матеріалах справи, зокрема, дозвіл на виконання будівельних робіт №1134- Шв/Р зі строком дії до 02.02.2010, та наявності доказів про будівництво іншого об'єкта з відмінними від попередніх погоджених параметрів планованого будівництва, дійшов висновку, що будівництво ведеться з порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини без погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини історико-містобудівного обґрунтування та без дозволу на проведення земляних робіт.
25. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції.
26. Щодо посилання на те, що відповідачем порушено законодавство, яке регулює порядок здійснення контролю (нагляду) за господарською діяльність, апеляційний суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відповідач здійснював заходи контролю відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини", адже відповідачем здійснювався охоронюваний захід (візуальне обстеження), пов'язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу на предмет додержання вимог законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, наданих Законом України «Про охорону культурної спадщини» та Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2015 №495.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ ПРОТИ НИХ
(а) доводи касаційної скарги
27. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів попередніх інстанцій, вважає їх такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, і просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог повністю.
28. Позивач зазначає, що оскільки Законом України "Про охорону культурної спадщини" не врегульований порядок проведення перевірок органами охорони культурної спадщини, відповідач повинен був керуватися загальним законом - Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Отже, посадові особи відповідача повинні були повідомити про проведення перевірки, пред'явити наказ (направлення), виданий на підставі рішення (наказу) про проведення перевірки та пред'явити службові посвідчення.
29. Позивач також ставить під сумнів дійсність огляду та факт здійснення посадовими особами відповідача візуального обстеження об'єкту без заходження на будівельний майданчик.
30. З урахуванням того, що підставою прийняття оскаржуваного припису були відсутність погодження проектної документації на будівництво та дозволу на здійснення земляних та будівельних робіт, які містяться в переліку документів дозвільного характеру відповідно до Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", то це також підтверджує необхідність застосування до спірних правовідносин Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". До того ж, Міністерством культури України прийнято ряд актів з метою приведення планів, методик та іншого у відповідність до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
31. Також позивач вважає, що судами було надано невірну оцінку наявним у справі доказам, якими підтверджується факт розробки та погодження проектної документації для будівництва "Офісного центру на вул. Олеся Гончара 55-Б у Шевченківському районі м. Києва", отримання дозволу органу охорони культурної спадщини на проведення будівельних робіт.
32. На думку позивача, судом апеляційної інстанції помилково зроблено висновок, що дозвіл №1134-Шв/Р від 02.02.2009 втратив чинність 18.02.2011, адже відповідно до п.1 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" є чинним до завершення будівництва. Норма про чинність документів, що надають право на виконання будівельних робіт до завершення будівництва, передбачена також ч.2 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
33. Зазначене підтверджується рішенням Господарського суду міста Києва від 16.08.2017 у справі №910/12156/17, якому не було надано належної оцінки судами попередніх інстанцій.
34. Щодо дозволу на земляні роботи, позивач вважав, що його отримання відповідно до змісту ч.1 ст.35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" є обов'язком виконавця робіт - фізичної особи, а не юридичної особи.
35. Крім того, позивач з посиланням на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2017 у справі №826/4242/17 зазначав, що судами попередніх інстанцій було проігноровано факти, встановлені у згаданому судовому рішенні, а саме факт початку будівництва об'єкта за наявності дозволу Головного управлінням охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №08 від 25.01.2007.
36. Позивач вважає, що лист від 20.10.2016 №7966/5-16 ТОВ "Ділайвест" щодо розгляду історико-містобудівного обґрунтування на Науково-методичній раді з питань охорони культурної спадщини Міністерства культури України не є підтвердженням факту наявності намірів будувати певний об'єкт, а є передпроектною дією, а отже суди помилково вважали на його підставі, що позивачем будується об'єкт, зазначений у листі, без відповідних дозволів.
37. Позивач вважає, що межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України станом на 01.11.2017 не були затверджені, а тому були відсутні підстави вважати, що будівництво здійснюється у межах історичного ареалу м. Києва, на що суди попередніх інстанцій не звернули увагу.
38. Також позивач вважав, що будинок по вул. О. Гончара, 55-Б у м. Києві не відноситься до нерухомих пам'яток місцевого або національного значення, адже не знаходиться в опублікованому на сайті Міністерства культури України переліку.
(б) доводи відзиву
39. Від відповідача 16.07.2018 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній заперечує проти її задоволення, рішення судів попередніх інстанцій вважає такими, що прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
40. Відповідно до Методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, затверджених наказом Міністерства культури України від 17.02.2012 №122, історико-містобудівне обґрунтування, що виконується на стадії підготовки передпроектної (проектної) документації, чинне впродовж п'яти років, і у разі невиконання робіт протягом даного терміну історико-містобудівне обґрунтування коригується або розробляється нове у складі нової проектної документації, отже погоджене позивачем у 2005 році історико-містобудівне обґрунтування та проект будівництва втратили чинність у 2010 році.
41. Крім того, відповідач не погоджується з твердженнями позивача про те, що земляні роботи на об'єкті не проводяться, адже представниками відповідача було зафіксовано проведення таких робіт і зазначено про це в акті.
42. За наслідками перевірки відомостей в електронній базі даних документообігу відповідача звернень щодо погодження проектів будівництва (крім історико-містобудівного обґрунтування), дозволів на проведення земляних робіт за адресою вул. Олеся Гончара 55-Б у Шевченківському районі м. Києва не надходило, а відповідні погодження чи дозволи не надавалися, що підтверджує ведення позивачем будівництва з порушенням законодавства в сфері охорони культурної спадщини, без погодження історико-містобудівного обґрунтування, науково-проектної документації та без дозволу на проведення земляних робіт.
43. Також відповідач з посиланням на ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", п.1, пп.57, 67 п.4 Положення про Міністерство культури України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року №495 вважає, що мав повноваження на прийняття оскаржуваного припису.
44. Відповідач вважає помилковими посилання позивача про порушення Міністерством культури України законодавства, що регулює порядок контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності, адже останнім не здійснювалась перевірка в розумінні Закону України "Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності", а здійснювався охоронюваний захід, пов'язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу, на виконання повноважень передбачених Законом України "Про охорону культурної спадщини".
45. Також відповідач вважає, що відповідно до ст.9 Закону України "Про охорону культурної спадщини" йому надано право безумовного доступу до об'єктів культурної спадщини з метою їх обстеження, отже заходи, що здійснювались відповідачем, і винесення припису здійснювались в межах реалізації повноважень обстежувати об'єкт культурної спадщини.
46. Відповідач зазначає, що ТОВ "Ділайвест" зверталось щодо розгляду історико-містобудівного обґрунтування "Будівництво багатофункціонального ком