ПОСТАНОВА
Іменем України
26 лютого 2019 року
м. Київ
справа №164/1916/17
адміністративне провадження №К/9901/2305/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Волинській області на постанову Маневицького районного суду Волинської області від 05 жовтня 2017 року (суддя Невар О.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (головуючий суддя Старунський Д.М., судді: Багрій В.М., Рибачук А.І.) у справі №164/1916/17 за позовом ОСОБА_1 до головного спеціаліста-державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Волинській області Корха Івана Олексійовича, Державної екологічної інспекції у Волинській області про визнання протиправними і скасування протоколів та постанови,
ВСТАНОВИВ:
10 серпня 2017 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до головного спеціаліста-державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Волинській області Корха Івана Олексійовича (далі по тексту - відповідач-1), Державної екологічної інспекції у Волинській області (далі по тексту - відповідач-2), в якому просив визнати протиправними та скасувати протоколи про адміністративне правопорушення № 000893 - № 000895 від 24 липня 2017 року, постанову про накладення адміністративного стягнення у виді штрафу № 000755 від 01 серпня 2017 року та закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Адміністративний позов обґрунтовано тим, що означені протоколи про адміністративне правопорушення були складені за його відсутності. З вказаними документами 24 липня 2017 року позивач ознайомлений не був, а тому був позбавлений можливості надати свої заперечення та відповідні пояснення, при цьому протоколи були складені не за місцем виявлення правопорушення. Обставини, викладені в протоколах про адміністративне правопорушення № 000893 - № 000895, не відповідають дійсності. Наголошено на відсутності законних підстав для проведення перевірки. Під час проведення перевірки Старосільської сільської ради Маневицького району відповідачу було представлено всю необхідну йому документацію. Про день та час розгляду справи позивача завчасно повідомлено не було, що позбавило ОСОБА_1 можливості взяти участь в її розгляді, чим було порушено його права та призвело до безпідставного притягнення його до адміністративної відповідальності, оскільки в його діях відсутній склад вказаних правопорушень. Наголошено на тому, що безпосередньо Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не закріплено прав, обов'язків та повноважень сільського голови у сфері поводження з відходами, а тому у відповідності до положень Закону України «Про відходи» таким суб'єктом виступає саме Старосільська сільська рада.
Постановою Маневицького районного суду Волинської області від 05 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, позов задоволено частково. Визнано дії головного спеціаліста-державного інспектора ОНПС Державної екологічної інспекції у Волинській області Корха Івана Олексійовича щодо притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 60, 82, 82-1 КУпАП ОСОБА_1, жителя АДРЕСА_1, та накладення на нього адміністративного стягнення у виді 1700 (одна тисяча сімсот) гривень протиправними. Постанову № 000755 від 01 серпня 2017 року головного спеціаліста-державного інспектора ОНПС Державної екологічної інспекції у Волинській області Корха Івана Олексійовича про притягнення до адміністративної відповідальності за статтями 60, 82, 82-1 КУпАП ОСОБА_1, жителя АДРЕСА_1, та накладення на нього адміністративного стягнення у виді 1700 (одна тисяча сімсот) гривень - скасовано. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що рішенням Старосільської сільської ради № 1/1 від 04 листопада 2015 року, ОСОБА_1 обрано головою Старосільської сільської ради.
24 липня 2017 року головним спеціалістом-державним інспектором ОНПС Державної екологічної інспекції у Волинській області Корхом І.О. спільно з головним спеціалістом-державним інспектором ОНПС Державної екологічної інспекції у Волинській області Ольховіком В.В. було проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства на території Старосільської сільської ради Маневицького району Волинської області.
За наслідками проведеної перевірки було складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства на території Старосільської сільської ради Маневицького району від 24 липня 2017 року.
24 липня 2017 року на сільського голову Старосільської сільської ради Маневицького району ОСОБА_1 головним спеціалістом-державним інспектором ОНПС Державної екологічної інспекції у Волинській області Корхом І.О. в приміщенні сільської ради було складено протоколи про адміністративне правопорушення від 24 липня 2017 року №000893, №000894, №000895 за вчинення виявлених під час проведення перевірки правопорушень, передбачених статтями 60, 82, 82-1 КУпАП.
ОСОБА_1 знайомитися з протоколами відмовився, як і відмовився писати пояснення по суті вчинених правопорушень та підписувати протоколи. В зв'язку з цим протоколи були оголошені Корхом І.О. в присутності позивача.
ОСОБА_1 завчасно, 25 липня 2017 року, повідомлявся у встановленому законом порядку про дату та час розгляду його справи рекомендованим листом, який отримав особисто 27 липня 2017 року. На розгляд справи о 10 год. 01 серпня 2017 року в приміщення державної екологічної інспекції у смт. Маневичі позивач не з'явився, а тому розгляд справи було проведено у його відсутності.
01 серпня 2017 року відносно позивача було винесено постанову №000755, якою його визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 82 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700 грн., яку направлено ОСОБА_1 поштою рекомендованим листом та яку він отримав особисто 03 серпня 2017 року.
Не погоджуючись із вказаними протоколами та постановою, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом з вимогою про визнання їх протиправними та скасування, а також закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Задовольняючи частково вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що на позивача було безпідставно складено оскаржувані протоколи. Зокрема, матеріалами справи та показаннями свідків ОСОБА_4 та ОСОБА_5 було підтверджено, що в Старосільській сільській раді Маневицького району було забезпечено здійснення обліку забору та використання вод, що забираються з артезіанської свердловини, яка є в користуванні сільської ради, ведеться відповідний журнал обліку водопостачання з артскважини с. Старосілля, рішенням Старосільської сільської ради Маневицького району №13 від 28 лютого 2012 року затверджено схему санітарної очистки сіл Старосільської сільської ради, що свідчить про безпідставність складеного на позивача протоколів про вчинення ним правопорушень, передбачених статтями 60, 82, 82-1 КУпАП. При цьому відповідачем при винесенні рішення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності не було враховано його особу, ступінь його вини, його майновий стан, а також обставини, що пом'якшують і обтяжують його відповідальність і накладено штраф у максимальному розмірі. Разом з тим, протоколи у справі про адміністративне правопорушення не є рішеннями у розумінні КАС України, оскільки лише фіксують факт порушення та не породжують самі по собі для позивача жодних правових наслідків, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування протоколів задоволенню не підлягають. Для належного захисту порушених прав позивача суд дійшов до висновку про визнання протиправними дій відповідача-1 по притягненню ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності та накладення штрафу. Зауважено також, що адміністративні суди не наділені повноваженнями щодо закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Погоджуючись з висновками суду першої інстанції, апеляційний суд додатково зазначив, що диспозиція статей 82, 82-1 КУпАП не передбачає того, що було зазначено у протоколах від 24 липня 2017 року № 000893, №000894, вказані протоколи не відображають складу конкретного адміністративного правопорушення та не зрозуміло, які саме вимоги щодо поводження з відходами порушив позивач. Крім того, зазначено, що ненадання судом першої інстанції оцінки протоколам від 24 липня 2017 року № 000893, №000894 не вплинуло на законність прийнятого рішення. Також судом зазначено, що з аналізу приписів статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суб'єктом поводження з відходами не можна визнати Старосільського сільського голову.
Не погоджуючись з рішенням судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, Державна екологічна інспекція у Волинській області звернулась з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Маневицького районного суду Волинської області від 05 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та прийняти нову постанову, якою позивачу в задоволенні адміністративного позову про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення, передбаченого статтею 82 КУпАП, відмовити повністю.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що оскаржувана постанова про накладення адміністративного стягнення №000755 від 01 серпня 2017 року була складена за порушення статті 82 КУпАП, а саме, працюючи на посаді сільського голови, ОСОБА_1 як відповідальна посадова особа не забезпечив збирання, перевезення, видалення побутових відходів, допустив виникнення несанкціонованих сміттєзвалищ на підвідомчій території, не забезпечив розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів Старосільської сільської ради, не забезпечив визначення на конкурсній основі особи по збору і перевезенню побутових відходів, чим порушив вимоги щодо поводження з відходами, а саме статті 15, 21, 35-1, 42 Закону України «Про відходи». При цьому позивачем у суді не було доведено відсутність факту засмічення земельної ділянки. Наголошено на тому, що з аналізу положень Законів України «Про відходи» та «Про місцеве самоврядування в Україні» в сукупності вбачається, що відповідачами вірно визначено позивача суб'єктом поводження з відходами.
У поданому відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів - без змін як законні та обґрунтовані. Наголошено на тому, що текст постанови №000755 та текст правопорушення, про який зазначає у касаційній скарзі відповідач-2, відрізняються. Зокрема, текст оскаржуваної постанови не містить посилань на одну з ознак правопорушення, передбаченого статтею 82 КУпАП, а саме «перевезення побутових відходів». Разом з тим, касаційна скарга не містить посилань на не забезпечення позивачем здійснення обліку забору та використання вод, що забираються з артезіанської свердловини, яка є в користуванні Старосільської сільської ради, чим порушено статті 44, 110 Водного кодексу України, в той час, як оскаржувана постанова містить зазначені посилання. Зауважено, що у відповідності до приписів частини другої статті 77 КАС України обов'язок доведення правомірності свого рішення покладається саме на суб'єкта владних повноважень. Ні положеннями Закону України «Про відходи», ні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не покладено будь-яких обов'язків у сфері поводження з відходами безпосередньо на сільського, селищного, міського голову.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Стосовно можливості притягнення до адміністративної відповідальності голови сільської ради як суб'єкта поводження із відходами суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, що визначено частиною першою статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Частиною третьою вказаної статті встановлено, що сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.
У відповідності до положень пунктів 1, 2 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова, зокрема забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету.
Відповідно до частини першої статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.
Частиною 5 вказаної статті визначено, що очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.
Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами визначенні статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтею 21 Закону України «Про відходи».
При цьому відповідно до підпункту 6 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин.
З огляду на викладене, враховуючи положення статей 12, 30, 42, 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд касаційної інстанці