ПОСТАНОВА
Іменем України
19 лютого 2019 року
м. Київ
справа №461/4009/15-а
адміністративне провадження №К/9901/7479/18, К/9901/7480/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Гімона М.М., Стародуба О.П.,
за участю:
секретаря судового засідання Коцюрби В.М.,
представника виконавчого комітету Львівської міської ради (далі - Міськрада) - Коржевича У.Ф.,
третіх осіб - ОСОБА_3, ОСОБА_4 та представника Державного підприємства (далі - ДП) «Державний інститут проектування міст «Містопроект» - Склярова І.В.,
розглянувши у режимі відеоконференції з Галицького районного суду м. Львова у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/4009/15-а
за позовом депутата Міськради ОСОБА_6 до Міськради про визнання протиправною та скасування ухвали, за позовом третьої особи із самостійними вимогами ОСОБА_3 до Міськради про визнання протиправною та скасування ухвали та зобов'язання вчинити певні дії, за позовом третьої особи із самостійними вимогами Релігійної організації «Згромадження сестер Св. Йосифа Обручника пречистої Діви Марії Української греко-католицької церкви» до Міської ради, виконавчого комітету Міськради про протиправними та скасування ухвали та рішення, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Львівський домобудівний комбінат», Управління архітектури Департаменту містобудування Міськради, Управління «Секретаріат Ради» Міськради, ДП «Державний інститут проектування міст «Містопроект», ОСОБА_4, ОСОБА_9, ОСОБА_10, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами депутата Міськради ОСОБА_6 та ОСОБА_3
на постанову Галицького районного суду м. Львова від 15 вересня 2015 року, ухвалену у складі головуючого судді Радченка В.Є. та
ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Кухтея Р.В., суддів Дяковича В.П., Онишкевича Т.В., -
ВСТАНОВИВ:
06 квітня 2015 року депутат Міськради ОСОБА_6 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправною та скасувати ухвалу Міськради від 26 лютого 2015 року № 4363 «Про затвердження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі».
Позов депутат Міськради мотивував тим, що оскаржуваною ухвалою порушуються його права, як представника територіальної громади в контексті частини другої статті 49 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), оскільки, будучи депутатом Міськради, несе відповідальність перед виборцями, в тому числі і щодо виконання передвиборчої програми, які звернулися до нього з приводу неправомірних дій Міськради та її посадових осіб.
Крім того, під час розробки детального плану та прийняття ухвали про його затвердження було допущено порушення норм чинного законодавства. В результаті неповного формулювання назви громадського слухання, яке було проведене 17 лютого 2014 року порушено вимоги статті 14 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації», що призвело до порушення прав мешканців АДРЕСА_1 на інформацію, прав на участь в громадських слуханнях, прав подавати пропозиції та за необхідності брати участь у створенні погоджувальної комісії для вирішення спірних питань у відповідності до статті 21 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Зокрема, в порушення вимог частини третьої статті 21 Закону № 3038-VI та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555) не було оприлюднене рішення про розробку детального плану, про початок розробки детального плану органи влади та розробники не повідомили мешканців, які проживають на території, яка входить до нього, після проведення громадських слухань не було оприлюднено відповідного протоколу. Натомість на сайті Міськради оприлюднено протокол громадського обговорення, яке відбулося у ДП «Львівмістопроект» 27 березня 2014 року.
Також, були проігноровані письмові звернення та скарги мешканців та не надано доопрацьований детальний план, який при тому не був оприлюднений. Під час сесійного засідання картографічна частина детального плану, яка є невід'ємною частиною оскаржуваної ухвали, не була роздана депутатам під час голосування, а була представлена лише на екрані та станом на 30 березня 2015 року не оприлюднені на сайті Міськради, а надані координатору мешканців АДРЕСА_1 ОСОБА_3 картографічні матеріали детального плану містять суперечливі відомості щодо розміщення доріг, планової забудови, інфраструктурних об'єктів, що унеможливлює встановити, за який саме детальний план голосували депутати.
В матеріалах громадського слухання 17 лютого 2014 року опублікований інший детальний план, ніж наданий ОСОБА_3 Детальний план був винесений на розгляд сесії 26 лютого 2015 року без погодження територіальною громадою на громадському слуханні. Затверджений детальний план містить велику кількість порушень будівельних норм та правил, а також містить застарілу та необ'єктивну інформацію щодо будівель і споруд, інфраструктурних об'єктів, про що неодноразово вказували мешканці АДРЕСА_1 у своїх зверненнях та скаргах та під час громадського обговорення 27 березня 2015 у ДП «Містопроект».
10 квітня 2015 року ОСОБА_3 звернулась до суду із самостійними позовними вимогами, в яких просила:
- визнати протиправною та скасувати ухвалу Міськради від 26 лютого 2015 року № 4363 «Про затвердження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі»;
- зобов'язати Міськраду уточнити назву детального плану території відповідно до вимог законодавства, а також оприлюднити необхідну інформацію стосовно цього детального плану та створити погоджувальну комісію та врахувати інтереси громадськості відповідно до вимог статті 21 Закону 3038-VI;
- винести постанову, якою скасувати усі дозволи та рішення Міськради, виконавчого комітету Міськради, інших органів влади, інстанцій стосовно виділення фізичним особам, які не є фактичними користувачами земельних ділянок в межах детального плану території в тимчасове чи постійне користування, а також юридичним особам, які були здійснені з урахуванням ухвали Міськради № 4363;
- накласти мораторій на подальшу видачу дозвільних документів на виділення земельних ділянок, розробку проектів землеустрою та забудову до остаточного вирішення конфліктної ситуації з детальним планом до погодження ухвали не сесії Міськради цього детального плану у законний спосіб;
- винести постанову про притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, внаслідок дій (бездіяльності) яких було порушено норми чинного законодавства при розробці, погодженні, врахуванні громадських інтересів, винесенні на розгляд сесії Міськради та підписанні оскаржуваної ухвали.
13 липня 2015 року Релігійна організація «Згромадження сестер Св. Йосифа Обручника пречистої Діви Марії Української греко-католицької церкви» звернулась до суду з самостійними позовними вимогами, в яких просила визнати протиправними та скасувати рішення виконавчого комітету Міськради від 03 жовтня 2014 року № 759 «Про погодження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі» та ухвали Міськради № 4363 «Про затвердження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі».
Галицький районний суд м. Львова постановою від 15 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, відмовив в задоволенні адміністративного позову депутата Львівської міської ради ОСОБА_6 та третіх осіб із самостійними вимогами.
Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що оспорювана ухвала та рішення Міськради були прийняті відповідачем у відповідності до норм Конституції та законів України, а також вказав, що задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин, право на судовий захист має лише особа, яка є суб'єктом порушених прав, свобод та інтересів, а тому прийшов до висновку, що позивач та треті особи із самостійними вимогами не надали обґрунтованих доказів на підтвердження того, що оскаржуваною ухвалою порушуються їхні права.
17 та 20 жовтня 2016 року представник позивача та ОСОБА_3, відповідно, звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову Галицького районного суду м. Львова від 15 вересня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року. При цьому, представник позивача просить суд касаційної інстанції ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог, а ОСОБА_3 - направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційні скарги мотивовано, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій неповно з'ясували фактичні обставини, що мають значення для справи. Зокрема, судами взагалі не досліджувався повний текст оспорюваної ухвали Міськради з додатками, які складаються із пояснювальної записки і графічних матеріалів детального плану, які б були завірені належним чином. Судом апеляційної інстанції не аналізувались доводи та не надавалась правова оцінка фактам порушень прав позивачів та підстав позову. .
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 14 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).
Верховний Суд, переглянувши рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги позивача та задоволення касаційної скарги ОСОБА_3 з огляду на таке.
У справі, яка розглядається, суди встановили, що рішенням виконавчого комітету Міськради від 03 жовтня 2014 року № 759 «Про погодження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі» було вирішено погодити такий детальний план у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі і визначенням містобудівних умов та обмежень земельних ділянок у комплексі з оточуючою забудовою на суміжних територіях, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів та вимог з ліквідації аварійних ситуацій.
Ухвалою Міськради від 26 лютого 2015 року № 4363 від 26.02.2015 «Про затвердження детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої, проектованої хордової магістралі» було затверджено детальний план у складі з розробленою планувальною структурою забудови території, планом червоних ліній вулично-дорожньої мережі, схемою функціонального зонування території (планом зонування території) з визначенням містобудівних умов та обмежень земельних ділянок, пропозиціями з інженерного забезпечення та захисту території, заходами щодо дотримання санітарно-гігієнічних, протипожежних нормативів, реалізації детального плану території, а також вимог з ліквідації аварійних ситуацій.
Також суди встановили, що в період з 23 січня по 21 лютого 2014 року тривало громадське слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої у м. Львові.
Замовником містобудівної документації є управління архітектури департаменту містобудування Міськрада, а розробником - ДП «Державний інститут проектування міст «Містопроект». Дана обставина встановлена матеріалами розгляду пропозицій поданих в рамках громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої у м. Львові, затверджених Львівським міським головою 10 червня 2014 року, копія яких міститься в матеріалах адміністративної справи. Також матеріал були розміщені на офіційному веб-сайті Міськради - city-adm.lviv.ua.
З даних матеріалів також видно, що оголошення про проведення громадських слухань було розміщено на сайті Міськради у рубриці «Громадські слухання» та опубліковано у газеті «Львівська пошта» № 2 (756) від 23 січня 2014 року.
Крім того, в матеріалах вказується на те, що з відповідною проектною документацією можна було ознайомитися на сайті Міськради та у відділі громадського партнерства управління «Секретаріат ради» Міськради за адресою: пл. Ринок, 1 тел. 297 59 63.
17 лютого 2014 року було проведено громадське обговорення вищевказаної містобудівної документації за адресою: каб. 202, пл. Ринок, 1, м. Львів, для участі в якому зареєструвалося 11 осіб.
З протоколу громадського обговорення, яке відбулося 17 лютого 2014 року, суди встановили, що під час обговорення було заслухано думку присутньої на ньому мешканки АДРЕСА_1 ОСОБА_10
За результатами проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої у м. Львові було зареєстровано, серед інших, заяву ОСОБА_9 від 20 лютого 2014 року № З-)-3319 із запереченнями щодо реалізації проекту детального плану території, колективну заяву ОСОБА_10, ОСОБА_3 від 20 лютого 2014 року № З-Ко-3314 із зауваженнями та вимогами жителів АДРЕСА_1.
В подальшому, на вимогу мешканців району за участі представника управління архітектури управління «Секретаріат ради» та розробника детального плану території 27 березня 2014 року в приміщенні інституту «Містопроект» було проведено додаткову ознайомчу зустріч з мешканцями з метою роз'яснень рішень детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої у м. Львові та врахування додаткових обґрунтованих зауважень заявників для коригування містобудівної документації та її подальшого затвердження.
З протоколу додаткової ознайомчої зустрічі, яка була проведена 27 березня 2014 року суди встановили, що на ній були присутніми серед інших ОСОБА_3 та ОСОБА_10
На даній зустрічі було вирішено додатково надати можливість мешканцям - власників забудови та земельних ділянок по АДРЕСА_1, звернутися до розробників детального плану території (ДП ДІПМ «Містопроект») для ознайомлення з даним проектом до 04 квітня 2014 року, а також згідно зауважень та побажань мешканців внести корективи і уточнення до проекту детального плану території в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, стандартів і правил.
На колективну заяву мешканців АДРЕСА_1 управлінням «Секретаріат ради» Львівської міської ради листом від 19 березня 2014 року за № 01-62 вих. була надана відповідь.
01 квітня 2014 року мешканці АДРЕСА_1 повторно подали колективну заяву міському голові м. Львова з проханням забезпечити належний контроль за дотриманням прав та захисту інтересів мешканців АДРЕСА_1, які порушені в процесі складання проекту та проведення 17 лютого 2014 року громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розгляду детального плану території у межах вул. Б.Хмельницького, вул. Мідної, вул. Творчої у м. Львові, про які їм не було відомо.
09 квітня 2014 року Управлінням «Секретаріат ради» Львівської міської ради на дане колективне звернення було надано відповідь за № 01-93вих, в якій роз'яснено, що оголошення про проведення громадських слухань було проведено у відповідності до вимог Порядку № 555, назва громадського слухання була сформульована відповідно до назви матеріалів детального плану території, розробленого ДП ДІПМ «Містопроект» та наданого управлінням архітектури Міськради 09 січня 2014 року, інформація про проведення громадського слухання була розміщена на прохання відділу громадського партнерства управління «Секретаріат ради» зусиллям працівників ЛКП «Збоїща-408», про що свідчить лист директора підприємства, а також роз'яснено, що Законом № 3038-VI не передбачено процедури проведення повторного громадського слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації, натомість цей Закон зобов'язує органи місцевого самоврядування не розглядати зауваження та пропозиції до детального плану території, подані після встановленого строку для подання пропозицій.
Крім того, 22 квітня 2014 року від імені мешканців АДРЕСА_1 ОСОБА_3 подала заяву на ім'я начальника управління «Секретаріат ради» Міськради ОСОБА_12, на яку 03 червня 2014 року була надана відповідь, 19 червня 2014 року - на ім'я міського голови м. Львова та начальника управління «Секретаріат ради» Міськради також від імені мешканців АДРЕСА_1 ОСОБА_3 подала скарги, на які 26 червня 2014 року за № 01-221вих була надана відповідь з аналогічними роз'ясненнями, 17 липня 2014 року через центр надання адміністративних послуг була подана скарга, на яку 14 серпня 2014 року за № 01-310вих надана відповідь, скарга від 27 серпня 2014 року, на яку надана відповідь від 24 вересня 2014 року за № 01-349вих, а також звернення від 06 жовтня 2014 року, на яке 04 листопада 2014 року за № 1104-835 була надана відповідь, після чого було звернення від 05 грудня 2014 року, на яке надано відповідь від 26 грудня 2014 року за № 01-526вих, в якій йдеться про надання попередньо вичерпної відповіді та роз'яснено право оскарження її в судовому порядку.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
Згідно із частиною першою статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території; детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території визначає: принципи планувально-просторової