ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2019 року
Київ
справа №812/1177/18
адміністративне провадження №К/9901/65569/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради про скасування рішення від 20 березня 2018 року № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» за касаційною скаргою Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду у складі судді Басової Н.М. від 12 липня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гайдара А.В., Блохіна А.А., Сухарька М.Г. від 25 вересня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2018 року ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сєвєродонецької міської ради в особі Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 172 від 20 березня 2018 року «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що вказаним рішенням Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами в розмірі 3,00 грн за разовий проїзд одного пасажира та затверджена вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 180,00 грн на місяць. Також вирішено рішення виконавчого комітету від 04 жовтня 2016 року № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів електротранспортом» вважати таким, що втратило чинність.
Позивач, як громадянин України, мешканець м. Сєвєродонецька та споживач послуг КП «Сєвєродонецьке тролейбусне управління», вважає, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради є незаконним та протиправним, оскільки відповідачем не дотримано процедуру прийняття регуляторного акта згідно вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; в порушення пункту 3 Розділу 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус), затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України 25 листопада 2013 року № 940, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2013 року № 2035/24567, не проведено процедуру публічного обговорення; проект рішення «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом», який був оприлюднений на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради містив іншу інформацію, ніж рішення, яке було прийняте, а саме: у проекті рішення тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами зазначений у розмірі 4,00 грн за разовий проїзд одного пасажира і вартість абонентних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 240,00 грн на місяць.
Але рішення було змінено в порушення процедури, а саме вимог пункту 5.12 регламенту роботи виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради, де зазначено, що у разі необхідності внесення змін до проекту рішення це рішення доопрацьовується заступником міського голови протягом 3-х днів, а потім візується директором департаменту з юридичних питань та контролю міської ради і передається міському голові на підпис. І тільки після підпису міським головою рішення випускається датою засідання виконавчого комітету міської ради.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. Сєвєродонецьку, у зв'язку з чим недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Виконком Сєвєродонецької міської ради Луганської області звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 05 листопада 2018 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 листопада 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 812/1177/18 та запропоновано сторонам надати відзиви на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою Виконкомом Сєвєродонецької міської ради Луганської області подано клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 лютого 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 04 жовтня 2016 року рішенням Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами в розмірі 2,00 грн за разовий проїзд одного пасажира та затверджено вартість абонементних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 120,00 грн на місяць.
22 лютого 2018 року начальником КП «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» був направлений лист №14-149, зареєстрований в Сєвєродонецькій міській раді 01 березня 2018 року вх. № 1316/19, в якому було зазначено прохання підвищити вартість проїзду в тролейбусі з 2,00 грн до 4,00 грн за одну поїздку, про що були надані відповідні розрахунки.
Вказане звернення було розглянуто на засіданні Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради 20 березня 2018 року і прийнято рішення № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом».
Даним рішенням виконавчий комітет встановив тариф на послугу з перевезення пасажирів тролейбусами у розмірі 3,00 грн за разовий проїзд одного пасажира; затверджено вартість абонементних білетів для громадян на проїзд в тролейбусі у розмірі 180 грн на місяць. Також у рішенні зазначено, що воно набуває чинності з 01 квітня 2018 року, а рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради від 04 жовтня 2016 року № 514 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» вважати таким, що втратило чинність.
При цьому, у газеті «Сєвєродонецькі вісті» № 10 (6682) від 09 березня 2018 року на 8 сторінці було опубліковано про наміри Комунального підприємства «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» підвищити вартість проїзду з 01 квітня 2018 року до 4,00 грн за разовий білет та до 240 грн вартість абонементного білета на 1 людину; проект рішення виконкому «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» був оприлюднений на офіційному веб-сайті міської ради 15 березня 2018 року; рішення № 172 «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» оприлюднено на офіційному веб-сайті 20 березня 2018 року та 23 березня 2018 року у газеті «Сєвєродонецькі вісті» №12 (6684) на 4 сторінці.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення міськради має ознаки регуляторного акта і, відповідно, на процедуру його прийняття розповсюджуються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Скаржник також посилається на лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року, яким роз'яснено, що рішення міськради про встановлення тарифів не є регуляторним актом у розумінні зазначеного Закону.
Від ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради, у якому зазначається, що наведені у касаційній скарзі доводи скаржників вже досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій та не знайшли свого підтвердження; зазначається, що суди прийняли законні та обґрунтовані рішення, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Луганського окружного адміністративного суду від 12 липня 2018 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року відповідають, а доводи касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження виконавчого комітету місцевої ради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV).
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.
Одним із доводів касаційної скарги є твердження про неналежність рішення виконавчого комітету міськради про затвердження тарифів на транспортні послуги до регуляторного акта. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у м. Сєвєродонецьку.
Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі № 405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі № 591/1335/15-а.
Стосовно посилання скаржника на лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року, зареєстрований за вхідним № 95 01 вересня 2016 року, яким роз'яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом, колегія суддів зазначає наступне.
Судами попередніх інстанцій на підставі дослідження змісту вказаного листа встановлено, що роз'яснення, які надані в ньому стосуються іншого звернення Комунального підприємства «Сєвєродонецьке тролейбусне управління» від 21 липня 2016 року № 14-465 та іншого проекту рішення Сєвєродонецької міської ради, і на цій підставі дійшли до висновку, що лист Державної регуляторної служби України від 25 серпня 2016 року не може бути належним та допустимим доказом у справі на підтвердження факту того, що спірне рішення виконавчого комітету не є регуляторним актом. Колегія суддів погоджується з таким висновком, враховуючи також те, що листи Державної регуляторної служби України мають роз'яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.
Отже, виходячи зі встановленої природи рішення Виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради № 172 від 20 березня 2018 року «Про встановлення тарифу на послугу з перевезення пасажирів міським електротранспортом» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.
Зокрема, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі ан