ПОСТАНОВА
Іменем України
20 лютого 2019 року
Київ
справа №826/6046/16
провадження №К/9901/21187/18, К/9901/21189/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/6046/16
за позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Міністерства охорони здоров'я України; до участі у справі під час апеляційного розгляду приєднались: Донецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернігівська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Волинська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Івано-Франківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Київська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Кіровоградська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Міністерства охорони здоров'я України та Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Оксененка О. М., суддів: Губської Л. В., Федотова І. В.
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін), за участю третьої особи - Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ України), про визнання протиправною та скасування постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення".
2. В обґрунтування позову зазначає, що відповідачем під час прийняття постанови від 25 листопада 2015 року № 1024 не дотримано приписів пункту 5 параграфу 33, пункти 2, 4 параграфу 33 та параграфи 34, 35, 36 Регламенту Кабміну, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент), оскільки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.
2.1. Вказує, що 25 грудня 2015 року МОЗ України листом № 19.1-07-17/2213/ЗПІ-15-942/40605 повідомлено позивача про прийняття Кабміном постанови від 25 листопада 2015 року № 1024 на підставі параграфу 55-2 Регламенту, в якому дозволено у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.
2.2. Позивач наголошує, що вимоги виконання постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 на практиці ставиться у залежність з отримання медичної субвенції, що підтверджується листом МОЗ України від 18 березня 2016 року № 10.03.68/Д-1/10/693-16/6701, в якому зазначено, що підготовка акту Кабміна щодо розподілу і перерозподілу коштів медичної субвенції та її резерву буде здійснюватись МОЗ України на підставі наданих структурними підрозділами з питань охорони здоров'я відповідної обласної державної адміністрації узагальнених пропозицій розпорядників субвенції за місцевими бюджетами з необхідними обґрунтуваннями та розрахунками. При цьому МОЗ України повідомило обласні (Київську міську) державні адміністрації, що пропозиції, надані без розрахунків та документів, що їх підтверджують, а також без інформації щодо виконання постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 розглядатись не будуть.
2.3. Вважаючи, що така постанова Кабміну порушує трудові, соціально-економічні права та інтереси спілчан, а також допускає подальше зростання соціальної напруги, Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до суду з вимогою про її скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. На виконання пункту 314.3. плану заходів МОЗ України з виконання Програми діяльності Кабміну та Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020" у 2015 році, затвердженого наказом МОЗ України від 19травня 2015 року № 290 розроблено проект постанови, який внесено МОЗ України на розгляд Кабміну.
4. Так, 25 листопада 2015 року Кабміном прийнято постанову № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення", якою постановлено:
"1. Затвердити граничний норматив забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення не більш як 60 ліжок.
2. Міністерству охорони здоров'я розробити та затвердити у місячний строк методику щодо забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення.
3. Обласним, Київській міській державним адміністраціям:
вжити заходів до приведення ліжкового фонду стаціонарів підпорядкованих комунальних закладів охорони здоров'я у відповідність із затвердженим цією постановою нормативом забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення;
коригувати кількість ліжкового фонду, зменшуючи його з урахуванням рівня захворюваності населення та регіональних особливостей;
забезпечити дотримання законодавства під час вивільнення у процесі оптимізації ліжкового фонду працівників закладів охорони здоров'я.
4. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 року № 640 "Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення"".
5. 25 грудня 2015 року наведена постанова Кабміну набрала чинності.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року в позові відмовлено.
7. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.
7.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення".
8. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскаржувана постанова прийнята Кабміном в межах своїх повноважень та на підставі параграфу 55-2 Регламенту, зважаючи на невідкладність питання.
9. Київський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийшов до висновку про необґрунтованість застосування відповідачем параграфу 55-2 Регламенту під час прийняття оскаржуваної постанови, що свідчить про порушення відповідачем не лише Регламенту та процедури прийняття нормативно-правових актів, а й про порушення критеріїв законності рішень суб'єкта владних повноважень, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції до 15 грудня 2017 року, зокрема, щодо необхідності діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
IV. Касаційне оскарження
10. Представник МОЗ України та представник Кабміну подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просять скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судом апеляційної інстанції не надано об'єктивної та належної оцінки обставинам справи, не досліджено та не проаналізовано відповідні нормативно-правові акти, а надано лише перевагу твердженням позивача без перевірки доказів. Вказує, що спірна постанова Кабміну не може порушувати права позивача, або членів профспілкових органів, оскільки сама по собі не встановлює обов'язку скорочення чи звільнення працівників закладів охорони здоров'я, а будь-які посилання на вказану постанову в якості підстави для скорочення працівників є необґрунтованими та безпідставними, оскільки формування штату закладів охорони здоров'я покладено виключно на керівників таких закладів.
12. Водночас свою касаційну скаргу відповідач мотивує тим, що суд апеляційної інстанції зазначає про необхідність доведення законності та обґрунтованості саме стосовно застосування параграфу 55-2 Регламенту, а не законність та обґрунтованість постанови від 25 листопада 2015 року № 1024, яка є предметом позову.
13. Водночас, позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильн