ПОСТАНОВА
Іменем України
19 лютого 2019 року
м. Київ
справа №815/905/17
адміністративне провадження №К/9901/4372/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року (суддя Бойко О.Я.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року (головуючий суддя Шляхтицький О.І., судді Домусчі С.Д., Романішин В.Л.) у справі №815/905/17 за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною відмову у наданні дозволів на розроблення проекту землеустрою, зобов'язання повторно розглянути клопотання,
ВСТАНОВИВ:
У лютому 2017 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 (далі по тексту - позивачі) звернулися до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі по тексту - відповідач), в якому просили, з урахуванням ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 24 березня 2017 року про об'єднання в одне провадження:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, яким внесено зміни до наказу Головного управління Держзземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262;
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 29 листопада 2016 року у наданні дозволу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га. за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів);
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання від 01 листопада 2016 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га. за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів) та прийняти відповідне рішення шляхом видання наказу про надання дозволу на розроблення цього проекту.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року, адміністративний позов задоволено.
Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Одеській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду першої інстанції та ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що підставою для відмови позивачам у наданні дозволу на відведення земельної ділянки стала частина третя статті 136 ЗК України. При цьому судами попередніх інстанцій не було надано належної правової оцінки дорученню Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України від 08 жовтня 2014 року № 37732/0/1-14, наказу Держземагентства України від 15 жовтня 2014 року № 328, окремому дорученню голови Держгеокадастру від 08 червня 2016 року № 296/3-16-0.17. Вважають помилковим висновок суду апеляційної інстанції відносно того, що до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами може бути включена земельна ділянка лише за умови присвоєння їй кадастрового номеру, тобто сформована земельна ділянка, оскільки саме під час проведення земельних торгів в процесі підготовки лотів до продажу Головне управління Держгеокадастру в області, як організатор торгів, забезпечує проведення державної реєстрації земельної ділянки, внаслідок чого останній присвоюється кадастровий номер.
У поданому відзиві на касаційну скаргу, представник позивачів - ОСОБА_2, просила залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, як законні та обґрунтовані. Зокрема, наголошено на тому, що нормативно-правові акти, на які посилається відповідач у поданій касаційні скарзі, суперечать приписам Конституції України та Земельного кодексу України. Зауважено, що приписи статті 136 ЗК України починають діяти лише після того, як відповідну земельну ділянку було включено до складу земель, які виставляються для продажу на аукціоні, а до того часу діють положення статті 118 ЗК України. Станом на дату подання позивачами відповідних клопотань про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою, а саме 01 листопада 2016 року, та до 29 листопада 2016 року бажані земельні ділянки не були включені до переліку земельних ділянок, право оренди яких підлягає продажу на земельних торгах, при цьому у наданій відповіді жодних підстав для відмови у наданні дозволу, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідачем наведено не було. Зазначено, що бажані земельні ділянки не могли бути включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, оскільки їм не було присвоєно кадастровий номер. Також наголошено на тому, що відповідачем при подачі касаційної скарги сплачено судовий збір у розмірі меншому, ніж встановлено законом.
Також відповідачем подано відповідь на відзив, а представником позивачів заперечення щодо відповіді на відзив, в яких додатково наведено доводи, аналогічні зазначеним у касаційній скарзі та відзиві на неї.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, відзив на касаційну скаргу, відповідь на відзив та заперечення щодо відповіді на відзив, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Вирішуючи спір, суди встановили, що 01 листопада 2016 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 звернулись (кожен окремо) до Головного Управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Нестоїтської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів).
До кожного клопотання додавалися графічні матеріали, на яких зазначалося бажане місце розташування земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га.
29 листопада 2016 року відповідач прийняв наказ №262 «Про доповнення переліку земельних ділянок», яким доповнено перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно з додатком №1, затвердженого наказом Головного управління Дерземагенства в Одеській області «Про затвердження переліку земельних ділянок №77 від 18 вересня 2014 року, земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу».
29 листопада 2016 року Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надало відповідь (однотипну кожному) про відмову у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмови мотивовані тим, що відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14, Держземагенству доручено забезпечити надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів, також згідно з наказом Держземагенства України від 15 жовтня 2014 року №328 «Про введення в дію рішень колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року» Головним управлінням Держземагенства в Одеській області наказом від 18 вересня 2014 року №77, із змінами від 29 листопада 2016 року №262, затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, до якого включені земельні ділянки, які бажають отримати у власність позивачі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення відповідач прийняв у той час, коли позивачі вже звернулися до нього із своїми клопотаннями, з метою реалізації належного їм законного права отримати безоплатно у власність спірну земельну ділянку. При цьому така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення тієї чи іншої земельної ділянки до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону - безпосередньо не передбачена приписами статті 118 Земельного кодексу України. Відповідачем не надано обґрунтованих пояснень про те, які в нього виникли об'єктивно необхідні мотиви, цілі чи мета для додаткового включення зазначених земель до земель, право на оренду яких виставляється на земельні торги, після спливу більше ніж двох років з остаточного терміну виконання доручення Віце-прем'єр-міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року, як і не надано пояснень щодо того, чому включення спірних земель не відбулося одразу і в строк виконання доручення, коли були включені в перелік інші земельні ділянки наказом Головного управління Держземагентства в Одеській області від 18 вересня 2014 року №77.
З приводу правомірності винесення відповідачем наказу №262 від 29 листопада 2016 року з додатками, яким внесено зміни до наказу Головного управління Держземагенства в Одеській області № 77 від 18 вересня 2014 року, в частині, що стосується земельного масиву, лот №1173 розташованого на території Нестоїтської сільської ради (за межами населених пунктів) Подільського району Одеської області, кадастровий квартал земельної ділянки НОМЕР_1, орієнтованою площею 37,03 га згідно з додатком №1 до наказу №262, суд касаційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до частини першої статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною другою 134 ЗК України визначено випадки, коли земельні ділянки державної або комунальної власності не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах).
Частиною першою статті 136 ЗК України визначено, що організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Відповідно до частини другої вказаної статті встановлено, що добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об'єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
У відповідності до частини третьої статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Відповідно до частини третьої статті 135 ЗК України організатором земельних торгів є фізична або юридична особа - власник земельної ділянки, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, що здійснює реалізацію права державної чи комунальної власності на земельні ділянки, які уклали з виконавцем земельних торгів договір про проведення земельних торгів.
Системний аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Одеській області як розпорядник земель сільськогосподарського призначення державної власності є організатором земельних торгів та відповідно до вимог чинного законодавства наділений повноваженнями визначати перелік земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
Так, спірні земельні ділянки належать до категорії земель сільськогосподарського призначення державної власності, що сторонами не заперечується, тому розгляд питання про надання дозволу чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність, включення її в Перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для подальшого продажу права оренди на земельних торгах віднесено до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Одеській області.
Як встановлено судами, 29 листопада 2016 року відповідач прийняв наказ №262 «Про доповнення переліку земельних ділянок», яким доповнено перелік земельних ділянок, права оренди на які виставляються на земельні торги окремими лотами згідно з додатком №1, затвердженого наказом Головного управління Дерземагенства в Одеській області «Про затвердження переліку земельних ділянок №77 від 18 вересня 2014 року, земельними ділянками, визначеними Додатком №1 цього наказу» (т.1 а.с.58-59).
Так, відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08 жовтня 2014 року №37732/0/1-14 Держземагенству доручено забезпечити надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів (том 5 а.с.35-36).
Відповідно до пункту 13 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України: «Для погодження вирішення питань, що належать до компетенції Держземагентства України, обговорення найважливіших напрямків його діяльності у Держземагентстві створюється колегія. Рішення колегії вводяться в дію наказами Держземагентства України».
Відповідно до протоколу № 2 від 14 жовтня 2014 року колегія Держземагентства України на відкритому засіданні вирішила затвердити та оприлюднити на офіційному сайті Держземагентства України перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги. Термін виконання до 01 листопада 2014 року (пункт 2.2). Відповідно до пункту 2.3 вказаного протоколу за результатами аналізу поточних робіт із землеустрою та звернень фізичних і юридичних осіб вирішено на регулярній основі виявляти земельні ділянки, що користуються попитом та права на які можуть бути продані на земельних торгах, включати такі земельні ділянки до вищезазначених переліків шляхом видання наказів про внесення змін і доповнень до них та оприлюднювати оновлені переліки на офіційному сайті Держземагентва України (том 5 а.с.38-41).
15 жовтня 2014 року Держземагентством України видано наказ №328 про введення в дію рішень колегії Держземагентства. В пункті 2 наказу зазначено: «…вжити відповідних заходів для реалізації рішень колегії та інформувати про їх виконання у визначені терміни» (том 5 а.с.37).
З огляду на вищевикладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що відповідно до чинного наказу № 328 від 15 жовтня 2014 року головні управління Держземагентства в областях зобов'язані на постійній основі виявляти та оновлювати переліки земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.
Відповідно до розпорядження КМУ від 31 березня 2015 року № 294-р «Питання Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру покладено функції і повноваження Державного агентства земельних ресурсів, що припиняється.
Отже, саме Головне управління Держгеокадастру у Одеській області наділено повноваженнями щодо виявлення та оновлення переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги.
При цьому прийняттю вказаного рішення передувала визначена законом процедура, зокрема, наказом Держземагенства України від 15 жовтня 2014 року №328 введено в дію рішення колегії Держземагенства України від 14 жовтня 2014 року №2/2 "Про продаж прав на земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на конкурентних засадах».
Таким чином, відповідач, реалізовуючи свої повноваження організатора земельних торгів, з дотриманням визначених Земельним кодексом України вимог, мав право прийняти відповідний наказ про доповнення переліку земельних ділянок державної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги.
В той же час, абзацом 2 частини 1 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що у переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, окремими лотами зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Частиною четвертою статті 136 ЗК України визначено, що підготовку лотів до проведення земельних торгів забезпечує організатор земельних торгів.
Пунктом четвертим частини четвертої статті 136 ЗК України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.
Аналіз наведених правових норм свідчить, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов'язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.
При цьому посилання заявника касаційної скарги на те, що присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці здійснюється вже після включення останньої до переліку, визнаються колегією суддів безпідставними та необґрунтованими, оскільки диспозиція абзацу 2 частини 1 статті 136 Земельного кодексу України передбачає включення до переліку саме лотів, що свідчить про завершення станом на час формування переліку процедури підготовки лотів до торгів.
В оскаржуваному наказі Головного управління Держгеокадастру у Одеській області від 22 листопада 2016 року №262 "Про доповнення переліку земельних ділянок", а саме, у додатку до нього, у графі «Кадастровий номер земельної ділянки» міститься номер НОМЕР_2 із позначкою *кадастровий квартал земельної ділянки (том 5 а.с.46).
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр", державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.
Згідно з пунктом 30 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051, кадастровий номер земельної ділянки складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК : НЗД, де НКЗ - номер кадастрової зони, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НКК - номер кадастрового кварталу, який визначається згідно з пунктом 34 цього Порядку; НЗД - чотиризначний номер земельної ділянки в межах кадастрового кварталу (максимальна кількість земельних ділянок у межах кадастрового кварталу становить 9999). Структурні елементи кадастрового номера земельної ділянки відокремлюються один від одного двокрапкою.
Пунктом 34 цього Порядку передбачено, що система нумерації кадастрових зон і кварталів є єдиною на всій території України. Номер кадастрового кварталу складається з таких структурних елементів: НКЗ : НКК, де НКЗ - дванадцятизначний номер кадастрової зони (максимальна кількість кадастрових зон становить 999999999999), в якому останні дві цифри відокремлюються від перших десяти двокр