П О С Т А Н О В А
Іменем України
22 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 910/12224/17
Провадження № 12-147гс18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Уркевича В. Ю.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко O. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання Королюка І. В.,
учасники справи:
позивач - Прокуратура міста Києва (від прокуратури - Хорольський С. В.),
відповідач - Київська міська рада (представник - Брунь Ю. І.),
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація» (представник - не з'явився), Департамент комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (представник - Ваховська І. Б.),
розглянула у відкритому судовому засіданні справу № 910/12224/17 Господарського суду міста Києва за позовом Прокуратури міста Києва до Київської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Київжитлоспецексплуатація», Департамент комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання недійсним рішення за касаційною скаргою Київської міської ради на постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року (головуючий суддя Чорна Л. В., судді Яковлєв М. Л., Разіна Т. І.) та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року (суддя Щербаков С. О.),
УСТАНОВИЛА:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. У липні 2017 року Прокуратура міста Києва (далі - прокуратура) звернулася до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - міськрада) про визнання недійсним рішення міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» (далі - рішення) в частині визнання такими, що втратили чинність: рішення міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва»; рішення від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальної громад міста Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літера А на вулиці Лабораторній»; рішення від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади м. Києва»; рішення від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежилого будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва»; в частині зобов'язання передачі в оренду приміщень, зазначених у додатку 2 до цього рішення; в частині закріплення за Комунальним підприємством «Київжитлоспецексплуатація» (далі - КП «Київжитлоспецексплуатація») нерухомого майна на праві господарського відання. Позов заявлено з таких підстав.
2. На підставі рішень міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663, від 10 листопада 2011 року № 619/6855, від 02 жовтня 2013 року № 62/9650, від 26 квітня 2012 року № 497/7834, від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 за прокуратурою було закріплено нерухоме майно на праві оперативного управління, проте згідно з пунктом 3 оскаржуваного рішення нерухоме майно (зазначене у додатку 2) вибуло з управління позивача та закріплено за КП «Київжитлоспецексплуатація», що за твердженням прокуратури є порушенням її прав та інтересів щодо оперативного управління майном, а тому вони підлягають захисту відповідно до закону.
3. Позивач зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки рішення є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тому воно не може бути скасовано чи змінено органом місцевого самоврядування після його виконання.
4. Крім цього, прокуратура стверджує, що спірним рішенням відповідач незаконно, всупереч вимогам статті 19 Конституції України, фактично скасував власні рішення, незважаючи на те, що у позивача виникло право оперативного управління на нерухоме майно, а також на те, що між позивачем та відповідачем виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права оперативного управління майном, зокрема, користування ним.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
5. Як установили суди першої та апеляційної інстанцій, рішенням міськради від 23 червня 2011 року № 276/5663 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого будинку № 9 літ. А на вул. Каштановій, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва» вирішено передати до сфери управління прокуратури міста Києва нежилий будинок № 9 літ. А на вул. Каштановій загальною площею 1338, 1 мІ.
6. На виконання цього рішення КП «Київжитлоспецексплуатація» та прокуратура склали акт № 27 приймання-передачі основних засобів, затверджений Головним управлінням комунальної власності м. Києва Головного управління житлового господарства Київської міської державної адміністрації, та акт приймання-передачі нежилих приміщень.
7. Рішенням міськради від 10 листопада 2011 року № 619/6855 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилих будинків та приміщень комунальної власності територіальних громад міста Києва» зі змінами, вирішено передати до сфери управління прокуратури нежилі будинки та приміщення комунальної власності територіальної громади міста Києва, а саме: на вул. Малиновського Маршала, буд. 10, літ. А, площею 3541, 7 мІ; на вул. Червоноармійська, буд. 38, літ. Б, площею 296, 80 мІ; на вул. Шота Руставелі, буд. 38, літ. В, площею 428, 50 мІ; на вул. Героїв Севастополя, буд. 3 А, літ. А, площею 576, 00 мІ; на вул. Костянтинівська, буд. 19, літ. В, площею 728, 70 мІ; на бул. Лесі Українки, буд. 27/2, літ. А, площею 809, 60 мІ; на вул. Каунаська, буд. 3 В, літ. А, площею 1379, 40 мІ; на вул. Горького, буд. 39, площею 589, 50 мІ; на вул. Гната Юри, буд. 9, площею 808, 40 мІ; на вул. Курчатова, 23 А, площею 278, 90 мІ.
8. На виконання цього рішення КП «Київжитлоспецексплуатація» та прокуратура склали акти приймання-передачі основних засобів № 20, № 21, № 22, № 23, № 24, № 25, № 32, затверджені Головним управлінням комунальної власності м. Києва Головного управління житлового господарства Київської міської державної адміністрації, та акти приймання-передачі нежилих приміщень.
9. Рішенням міськради від 26 квітня 2012 року № 497/7834 «Про передачу до сфери управління Прокуратури Дніпровського району міста Києва нежитлових приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва» вирішено передати до сфери управління Прокуратури Дніпровського району міста Києва нежитлові приміщення комунальної власності територіальної громади міста Києва загальною площею 1008, 4 мІ у нежитловому будинку на вул. Лебедєва, 14 А літ. А.
10. На виконання цього рішення КП «Київжитлоспецексплуатація» та прокуратура склали акт № 96 приймання-передачі основних засобів, затверджений Головним управлінням комунальної власності міста Києва Головного управління житлового господарства Київської міської державної адміністрації, та акт приймання-передачі нежитлових приміщень.
11. Рішенням міськради від 02 жовтня 2013 року № 62/9650 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва приміщень у нежилому будинку № 1/62, літ. А на вул. Лабораторній» вирішено передати до сфери управління прокуратури нежилі приміщення загальною площею 525, 7 мІ на другому поверсі у будинку № 1/62 літ. А на вул. Лабораторній.
12. На виконання цього рішення КП «Київжитлоспецексплуатація» та прокуратура склали акт приймання-передачі нежилих приміщень у будинку № 1/62 літ. А на вул. Лабораторній до сфери управління прокуратури.
13. Рішенням міськради від 02 жовтня 2013 року № 60/9648 «Про передачу до сфери управління Прокуратури міста Києва нежилого приміщення та нежитлового будинку комунальної власності територіальної громади міста Києва» вирішено передати до сфери управління прокуратури нежиле приміщення загальною площею 269, 7 мІ у будинку № 105, літ. А та нежитловий будинок № 107, літ. А, загальною площею 676, 9 мІ на вулиці Горького для розміщення Прокуратури Голосіївського району міста Києва.
14. На виконання цього рішення КП «Київжитлоспецексплуатація» та прокуратура склали акти приймання-передачі нежилих приміщень у будинку № 105 літ. А та нежитлового будинку № 107, літ. А на вул. Горького до сфери управління прокуратури.
15. У подальшому рішенням міськради від 23 лютого 2017 року № 946/1950 «Про повернення приміщень комунальної власності територіальної громади міста Києва із сфери управління державних установ і організацій» визнано такими, що втратили чинність з 01 березня 2017 року, рішення міськради, зокрема від 23 червня 2011 року № 276/5663; від 10 листопада 2011 року № 619/6855; від 02 жовтня 2013 року № 62/9650; від 26 квітня 2012 року № 497/7834; від 02 жовтня 2013 року № 60/9648.
16. Пунктом 2 оскаржуваного рішення встановлено, що приміщення, зазначені у додатку 2 до цього рішення, які належать територіальній громаді міста Києва і які були передані до сфери управління державних установ і організацій рішеннями міськради, підлягають передачі в оренду тим державним установам і організаціям, у сфері управління яких вони перебували до 01 березня 2017 року, на підставі заяв, поданих такими установами і організаціями відповідно до встановленого порядку.
17. Пунктом 3 цього рішення нерухоме майно комунальної власності територіальної громади міста Києва, зазначене у додатку 2 до цього рішення, закріплено за КП «Київжитлоспецексплуатація».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
18. Рішенням Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року, позовні вимоги задоволено повністю.
19. Рішення судів мотивовані тим, що майно передавалося саме в оперативне управління прокуратури на підставі статті 137 Господарського кодексу України, а ненормативні акти не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, оскільки вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. Оскільки господарському суду підвідомчі спори про визнання недійсними актів органів місцевого самоврядування, і приймаючи до уваги що прокуратурою оскаржуються ненормативні акти міськради, які вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, суди відзначили, що цей спір є господарсько-правовим та відповідно до статті 12 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) підвідомчий господарським судам.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
20. У березні 2018 року міськрада звернулася до Касаційного господарського суду у складі Верховного суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року .
21. У касаційній скарзі міськрада просить скасувати постанову Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року та рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
22. Мотивуючи касаційну скаргу, міськрада зазначила, що винесення оскаржуваних судових рішень призвело до порушення справедливого балансу між інтересами територіальної громади міста Києва та правами користувача майна (Прокуратури міста Києва), оскільки право власності має фундаментальний характер, захищається згідно з нормами національного законодавства з урахуванням принципів статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
23. Крім цього, скаржник зазначає, що судами не дотримано правил підвідомчості, що є порушенням статей 16, 17 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) та статті 8 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402 - VIII). Враховуючи, що прокуратурою оскаржується рішення міськради при прийнятті якого остання виступала саме як суб'єкт владних повноважень та реалізувала розпорядчі функції, а оскаржуваним рішенням було вирішено питання, віднесені Конституцією України та Законами України до її компетенції як органу місцевого самоврядування, тому скаржник вважає, що посилання судів на підвідомчість справи господарському суду є необґрунтованим та безпідставним.
24. За твердженням міськради судами допущено неправильне застосування норм матеріального права, зокрема, застосовано до правовідносин статтю 137 Господарського кодексу України, залишено поза увагою положення статті 18 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та статті 91 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
25. Також скаржник вказує, що право оперативного управління є майновим правом та підлягає державній реєстрації відповідно до статті 182 Цивільного кодексу України, тобто вважає, що позивач повинен був здійснити дії щодо реєстрації свого речового права.
26. Додатково в касаційній скарзі міськрада звертала увагу на те, що у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва знаходиться справа № 826/12369/17, у якій предмет і правові підстави позову тотожні з цією справою.
27. У судовому засіданні представник міськради надав усні пояснення по суті справи, доводи касаційної скарги підтримав, зазначивши при цьому, що рішення судів попередніх інстанцій є такими, що прийняті з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а висновки судів не відповідають фактичним обставинам справи.
Позиція інших учасників справи
28. Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу вказує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, і такими, що прийняті в результаті всебічного, повного та об'єктивного розгляду судами всіх обставин справи в їх сукупності та винесені з дотриманням матеріального та процесуального законодавства з огляду на те, що цей спір безпосередньо пов'язаний з правом оперативного управління позивача майном, відповідачем у справі є орган, зазначений у частині п'ятій статті 16 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення з позовом до суду), предметом спору є визнання недійсним акту органу місцевого самоврядування, а тому справа підвідомча господарському суду.
29. Також зазначає, що за змістом оскаржуваних рішень майно передавалось позивачу саме на підставі статті 137 Господарського кодексу України, яка визначає і регулює право оперативного управління майном та правовий режим такого майна. Крім того позивач наголошує, що відповідачем на порушення вимог статті 19 Конституції України фактично вилучено майно з оперативного управління без належних на те підстав.
30. Інші учасники справи своєї позиції стосовно касаційної скарги міськради письмово не виклали.
31. У судовому засіданні представник прокуратури надав усні пояснення по суті справи, проти задоволення касаційної скарги заперечив і підтримав доводи, викладені позивачем у відзиві на касаційну скаргу міськради та зазначив, що суди попередніх інстанцій правомірно вирішили цей спір, правильно застосувавши норми матеріального й процесуального права.
32. Представник Департаменту комунальної власності м. Києва виконавчого органу Київської міської ради у судовому засіданні доводи касаційної скарги міськради підтримав та просив її задовольнити.
Короткий зміст ухвал суду касаційної інстанції
33. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02 квітня 2018 року поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою міськради та призначено її розгляд на 22 травня 2018 року.
34. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2018 року цю справу разом із касаційною скаргою міськради передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з мотивів того, що однією з підстав оскарження рішення Господарського суду міста Києва від 26 жовтня 2017 року та постанови Київського апеляційного господарського суду від 30 січня 2018 року є порушення судами правил предметної юрисдикції.
35. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2018 року справу прийнято та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням учасників справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
Щодо визначення юрисдикції
36. Доводи скаржника щодо порушення юрисдикції господарських судів при розгляді цієї справи Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними з огляду на таке.
37. Згідно з положеннями статей 1, 41 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом), які кореспондуються зі статтями 4, 20 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду), господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності, а отже, розглядають справи в порядку позовного провадження, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер. Тобто критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб'єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.
38. Господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів (абзац другий частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення з позовом до суду).
39. Підвідомчість господарських справ встановлена статтею 12 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення з позовом до суду), згідно з пунктом 1 частини першої якої господарським судам підвідомчі справи у спорах, щ