РІШЕННЯ
Іменем України
11 лютого 2019 року
Київ
справа №9901/918/18
адміністративне провадження №П/9901/918/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гімона М.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., Коваленко Н.В., Кравчука В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Кочерги В.П.;
учасники справи:
позивач ОСОБА_2
представник відповідача Погребняк С.П.
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу №9901/918/18 за позовом ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
26 листопада 2018 року ОСОБА_2 (адреса: АДРЕСА_1, РНОКПП: НОМЕР_1) (надалі також - позивач) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції із позовною заявою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (адреса: м. Київ, вул.Мельникова, 81-Б, ЄДРПОУ: 41356563) (надалі також - відповідач, Комісія, КДК прокурорів) про визнання протиправними та скасування рішення КДК прокурорів №475-дп-18 від 24 жовтня 2018 року (надалі також - Рішення, Оскаржуване Рішення) про накладення на прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області ОСОБА_2 дисциплінарного стягнення.
В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що всупереч основоположного принципу обґрунтованості, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (далі Комісія) не послалася у своєму Рішенні в обґрунтування своїх висновків на жоден доказ взагалі. Це свідчить про те, що висновки Комісії про обговорення зі сторонньою особою результатів досудового розслідування у кримінальному провадженні та одержання винагороди засновані виключно на підставі припущень, зроблених на основі лише самого факту існування кримінального провадження відносно позивача.
Необґрунтованість Рішення та відсутність посилань на докази фактично позбавила позивача права на оскарження дій Комісії в частині правомірності дослідження певних доказів; упередженості, об'єктивності та повноти їх дослідження; надання оцінки використаним Комісією доказів на предмет їх законності, належності та допустимості. За таких обставин він опинився в стані правової невизначеності, оскільки був позбавлений можливості подавати будь-які змістовні заперечення щодо встановлених відповідачем обставин справи, наявності підстав для дисциплінарної відповідальності та звільнення.
Також на думку позивача, Рішення винесено з порушенням принципу рівності перед законом та з явними ознаками упередженості (п.п. 4, 7 ч. 2 ст. 2 КАС України), оскільки в тексті Рішення надана правова оцінка доводам представників прокуратури, доводам зазначеним у дисциплінарній скарзі, але при цьому не надано жодної оцінки письмовим поясненням ОСОБА_2 від 20 серпня 2018 року, проігноровано та не надано жодної оцінки письмовим поясненням та доводам захисника - адвоката Ларіонова О.В. У рішенні КДК прокурорів не викладено мотиви, з огляду на які КДК прокурорів зроблено висновок про вчинення ОСОБА_2 дій, що свідчать про факт вступу у позаслужбові відносини та саме обговорення матеріалів кримінального провадження, Комісія жодним чином не перевірила відповідність змісту розмов, викладених у довідці від 5 червня 2018 року, відповідності змісту розмов на відеозаписах. Тобто, висновки Комісії всупереч вимогам п. 62 «Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» засновані виключно на припущеннях.
Вищевказані факти прямо свідчать про те, що Комісією розгляд дисциплінарної скарги та висновку про наявність дисциплінарного проступку було проведено, а оскаржуване рішення прийнято, упереджено, не об'єктивно, недобросовісно та нерозсудливо без використання та оцінки наданих позивачем та його захисником доказів, доводів та аргументів.
Крім того, в порушення вимог ст.ст. 46, 48 ЗУ «Про прокуратури», ні у Висновку, ні у Рішенні КДК прокурорів, не зазначено яку форму вини ними встановлено. Позивач наголошує на тому, що його визнано винним у вчинені двох дисциплінарних проступків, а ступінь вини не зазначався у жодному.
Об'єктивна сторона складу дисциплінарного проступку, зазначена у Рішенні, не відповідає фактичним обставинам та матеріалам кримінального провадження, що свідчить про відсутність об'єктивної сторони складу дисциплінарних проступків.
Більш того, факт обговорення зі сторонньою особою результатів досудового розслідування у кримінальному провадженні та одержання винагороди свідчить про відсутність об'єктивної сторони дисциплінарних проступків передбачених п. п. 5, 6 ч.1 ст. 43 ЗУ «Про прокуратуру». При цьому при вирішенні питання про наявність двох дисциплінарних проступків КДК прокурорів не мотивувала, яка сама протиправна дія містила ознаки якого саме дисциплінарного проступку, та не встановила часу вчинення таких дій і не зазначила в чому саме виразилася шкода досудовому розслідуванню.
Позивач вважає, що порушення принципу упередженості та рівності перед законом також виразилося і в тому, що Комісією не враховано факт описаний позивачем щодо штучного створення доказів правоохоронними органами та іншої фальсифікації документів кримінального провадження, провокаційних дій, попередньої домовленості між органами та заявником ОСОБА_6, для подальшого обвинувачення ОСОБА_2
При цьому звертає увагу, що використання та дослідження в ході дисциплінарного провадження інформації, отриманої в ході проведення НС(Р)Д (в тому числі довідки від 5 червня 2018 року, копій протоколів НС(Р)Д) є неправомірним та незаконним. У своїх поясненнях захисник повідомив КДК прокурорів, що викладена у довідці від 5 червня 2018 року інформація, а саме зміст розмов, які на ній зафіксовано та зазначено, що саме ОСОБА_2 веде розмову з іншою особою, не відповідає дійсності, оскільки він взагалі не вів жодного разу розмов про обставини щодо розслідування чи закриття будь-яких кримінальних проваджень із особою ОСОБА_6
Також на думку позивача, рішення КДК прокурорів від 24 жовтня 2018 року винесено з порушенням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів і цілями, на яке спрямоване вказане рішення. Згідно обставин зазначених у Рішенні КДК прокурорів, можливо припустити про наявність фактично ознак дисциплінарних проступків, передбачених п.п. 1, 3 ч. 1 ст. 43 ЗУ «Про прокуратуру». За 6 років роботи в органах прокуратури він жодного разу не притягувався до дисциплінарної відповідальності та має заохочення, а тому, для того щоб його звільнити Комісії необхідно було притягнути лише за одноразове грубе порушення.
Від КДК прокурорів надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач посилається на безпідставність доводів позивача, оскільки Оскаржуване Рішення Комісією було прийнято з дотриманням передбачених частиною другою ст. 2 КАС України принципів обґрунтованості, тобто з урахуванням усіх обставин щодо наявності в діях прокурора ОСОБА_2 дисциплінарного проступку, характеру допущених ним порушень, їхні наслідки, а також особу прокурора та умисний ступінь його вини, без упередженого до нього ставлення, з дотриманням принципу пропорційності, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів прокурора ОСОБА_2, а також між цілями та засобами їх досягнення.
Так, вчинення ОСОБА_2 дисциплінарного проступку підтверджується матеріалами дисциплінарної справи, зібраними під час перевірки, а саме матеріалами службового розслідування прокуратури Дніпропетровської області стосовно прокурора ОСОБА_2; копією довідки від 5 червня 2018 року, складеною прокурором першого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Дніпропетровської області Ковалем І.Ю.; копією пояснень ОСОБА_2, наданих прокурору Дніпропетровської області; копією повідомлення про підозру ОСОБА_2 від 6 квітня 2018 року; копією листа-ознайомлення з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури від 21 грудня 2012 року; копіями протоколу прийняття заяви про вчинене кримінальне правопорушення та заяви ОСОБА_6 від 5 квітня 2018 року; копією протоколу допиту ОСОБА_6 від 5 квітня 2018 року; копіями протоколів огляду від 5 квітня 2018 року; копією протоколу обшуку від 5 квітня 2018 року а також іншими матеріалами із кримінального провадження №42018040000000350 та судовими рішеннями.
Крім того, факт зустрічей із ОСОБА_6 в позаробочий час підтвердив сам ОСОБА_2 під час надання пояснень прокурору області, зазначивши, що 5 квітня 2018 року пив чай з вищевказаною особою, тим самим підтвердивши факт існування позаслужбових стосунків з фігурантом кримінального провадження.
Також зауважено, що факт існування кримінального провадження відносно ОСОБА_2 дійсно має важливе значення для дисциплінарного провадження. Одні й ті самі дії, вчинені особою, можуть одночасно розглядатись як частина об'єктивної сторони кримінального правопорушення (отримання неправомірної вигоди), та і частина об'єктивної сторони дисциплінарного проступку (вступ у позаслужбові стосунки, що порушують правила прокурорської етики). Таке співпадіння не суперечить частині першій ст. 61 Конституції України. Крім того, цей висновок повністю узгоджується з положенням частини другої ст. 43 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою «притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом». Це у свою чергу дає можливість використовувати у дисциплінарному провадженні інформацію, отриману під час кримінального провадження.
Вказують, що під час проведення перевірки за дисциплінарною скаргою ОСОБА_2 скористався своїм правом на надання пояснень, яким Комісією під час засідання та обговорення було надано належну оцінку. Крім того, мотиви, якими керувалася Комісія, оцінюючи тим або іншим чином певні обставини дисциплінарного провадження, докладно викладені в рішенні Комісії. Зокрема, в рішенні Комісії містяться доводи, в чому полягає склад дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 5 та 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».
Позивачем подано відповідь на відзив, в якій позивач вказує на його необґрунтованість та невідповідність викладених у ньому обставин дійсності. На думку позивача, відповідач свідомо намагається ввести суд в оману та шляхом посилання на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та Рішення Європейського суду, які прямо не стосуються обставин викладених у позові, намагається підмінити принцип правової визначеності.
Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримав, наполягав на їх задоволенні. Надав Суду пояснення, в яких зауважив на доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві. Наголосив на тому, що ОСОБА_6 не була учасником кримінального провадження, був знайомий з нею декілька років, їх зустріч відбулась за її ініціативи та під час цієї зустрічі розмови про якісь кримінальні провадження або отримання неправомірної вигоди позивач не вів. Просив позовні вимоги задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, наполягав, що матеріали дисциплінарної справи, на яке КДК прокурорів послалась у Спірному Рішенні, підтверджували вчинення позивачем дій, які обгрунтовано розцінені як дисциплінарний проступок. Просив відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.
Наказом Прокуратури Дніпропетровської області від 14 грудня 2015 року №2592к ОСОБА_2 призначено на посаду прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області з 15 грудня 2015 року, звільнивши його з посади прокурора прокуратури Жовтневого району м.Дніпропетровська Дніпропетровської області (а.с.35 матеріалів дисц.провадження).
5 квітня 2018 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відповідні відомості та розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №42018040000000350, порушеного відносно ОСОБА_2 (а.с.56 матер.дисц.провадження)
6 квітня 2018 року ОСОБА_2 повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, що виразилося у вимаганні та отриманні неправомірної вигоди у розмірі 2000 доларів США у гр.ОСОБА_6 (а.с.31 матер.дисц. провадження)
21 червня 2018 року прокуратурою Дніпропетровської області до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів направлено дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 ОСОБА_2 дисциплінарного проступку з проханням відкрити за даним фактом дисциплінарне провадження та накласти на нього дисциплінарне стягнення (вих. №11-921вих18) (а.с.3 матер.дисц. провадження). До дисциплінарної скарги додано матеріали, що підтверджують зміст скарги.
10 липня 2018 року Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів прийнято рішення №11/2/4-1123дс-206дп-18, яким відкрито дисциплінарне провадження стосовно прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 ОСОБА_2 (а.с.39 матер.дисц. провадження). Повідомлення про це рішення надіслано 11 липня 2018 року позивачу та заявнику скарги (а.с.41-42 матер.дисц. провадження).
30 липня 2018 року з прокуратури Дніпропетровської області до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшли матеріали службового розслідування стосовно позивача на 221 аркуші (а.с.48 матер.дисц. провадження). Серед цих матеріалів перебували копії документів із кримінального провадження.
27 серпня 2018 року членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі прокурора Дніпропетровської області, складено висновок №11/2/4-1123дс-206дп-18, яким запропоновано за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора, підривають авторитет органів прокуратури і викликають сумнів в об'єктивності, неупередженості і незалежності, у чесності і непідкупності органів прокуратури, прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 ОСОБА_2 притягнути до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури (а.с.162-172 матер.дисц. провадження).
23 жовтня 2018 року представником позивача - адвокатом Ларіоновим О.В. до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів подано заперечення на висновок члена КДК прокурорів від 27 серпня 2018 року з доданими документами (а.с.179 матер.дисц. провадження).
24 жовтня 2018 року на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, в якому приймав участь представник позивача - адвокат Ларіонов О.В., прийнято рішення №475дп-18 «Про накладення на прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області ОСОБА_2 дисциплінарного стягнення», яким вирішено притягнути до дисциплінарної відповідальності прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області ОСОБА_2 за вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури. Зазначене рішення направлено на адресу позивача 31 жовтня 2018 року засобами поштового зв'язку (а.с.224, 237 матер.дисц. провадження). Згідно цього рішення дисциплінарний проступок полягає в тому, що прокурор ОСОБА_2., здійснюючи процесуальне керівництво у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 190 КК України, зустрічався з гр. ОСОБА_6, поза робочий час, обговорював зі сторонньою особою результати досудового розслідування у кримінальному провадженні та одержання винагороди, за вчинення дій, які наносять суттєву шкоду досудовому слідству у зазначеному кримінальному провадженні, а також виходять за рамки його процесуальних можливостей.
6 листопада 2018 року прокуратурою Дніпропетровської області винесено наказ №1401к, яким вирішено застосувати до прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №2 Дніпропетровської області ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури (п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України "Про прокуратуру"). Підставою винесення даного наказу визначено рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 24 жовтня 2018 року №475дп-18.
Предметом доказування в цій справі є правомірність застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури.
Правовідносини, пов'язані з проходженням служби працівниками органів прокуратури, регулюються Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №123, Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року.
Згідно частини першої статті 1 Закону №1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Частиною першою статті 4 Закону №1697-VII передбачено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до пунктів 5, 6 частини першої статті 43 цього Закону прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури (пункт 5); систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункт 6).
Згідно з частиною другою цієї статті притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.
Як встановлено статтею 44 Закону №1697-VII органом, що здійснює дисциплінарне провадження є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів.
У відповідності до частини першої статті 45 Закону №1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Стаття 46 Закону №1697-VII регламентує порядок відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги.
Після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки (ч. 4).
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення (ч. 10).
Згідно з частинами першою і другою статті 47 Закону №1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання.
Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб (ч. 5).
Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об'єктивності члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів подавати заяву про його відвід (ч. 6).
Приписами статті 48 Закону №1697-VII регламентовано порядок прийняття рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку та готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі у голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування.
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 49 Закону №1697-VII на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
Так, під час дисциплінарного провадження встановлено, що прокурор ОСОБА_2., здійснюючи процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №12018040650000368 за ознаками правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 190 КК України, зустрічався з гр. ОСОБА_6, поза робочий час, обговорював зі сторонньою особою результати досудового розслідування у кримінальному провадженні та одержання винагороди, за вчинення дій, які наносять суттєву шкоду досудовому слідству у зазначеному кримінальному провадженні, а також виходять за рамки його процесуальних можливостей. Своїми діями (вступом в позаслужбові відносини з ОСОБА_6 в приміщенні кафе «Jоу») прокурор Дніпропетровської місцевої прокуратури № 2 ОСОБА_2 грубо порушив норми прокурорської етики, вчин