ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2019 року
Київ
справа №804/1831/18
адміністративне провадження №К/9901/67330/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В.М.,
Желтобрюх І.Л.,
секретаря судового засідання - Шевчук К.В.
за участю
представника позивача - ОСОБА_2
представника відповідача Кордупа М.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року (суддя - Захарчук-Борисенко Н.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (головуючий суддя - Мельник В.В., судді - Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.) у справі
за позовом ОСОБА_4
до Дніпровської селищної ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області
про визнання протиправним і скасування рішення, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської селищної ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (далі - Дніпровська селищна рада), в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області від 11.01.2018р. №237-31/VII «Про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради».
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 зазначила, що розпорядженням № 8-р від 05.01.2018 року селищного голови Дніпровської селищної ради скликано позачергову 31 сесію VII скликання Дніпровської селищної ради на 11 січня 2018 року на 16:00 год., в порядок денний якої було включено лише одне питання «Про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради». На засіданні сесії було заслухано документ з назвою «Звіт про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради за період 2016-2017 років», який, на думку позивача, незрозуміло ким складений, не містить жодних підписів та не підкріплений жодними документами. За наслідками розгляду звіту, на 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради було прийнято спірне рішення від 11.01.2018 року № 237-31/VII. Позивач вважає, що дане рішення прийнято протиправно, за відсутності законних на те правових підстав, а тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року в задоволені адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що Дніпровська селищна рада розглянула питання розпуску виконавчого комітету на виконання наданих їй повноважень. Нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб'єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права. Разом з цим, суд дійшов висновку, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради жодні негативні наслідки для позивача не настали, тому порушення прав позивача відсутнє. За відсутності порушеного права позивача позов задоволенню не підлягає.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ОСОБА_4 подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов повністю.
6. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року апеляційну скаргу залишено без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018року без змін.
7. Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, зазначив, що у виняткових випадках, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» і Регламенту Дніпровської селищної ради, розпорядження селищного голови про скликання чергової сесії може бути опубліковано не пізніше, як за день до сесії. У цьому випадку саме рішенням селищної ради № 226-30/VІ від 04.01.2018 року винесено на повторний розгляд 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради рішення питання «Про звіт виконавчого комітету» та встановлено дату проведення останньої, а саме 11 січня 2018 року. Чинним законодавством не передбачено необхідності зазначення «винятковості випадку» в розпорядженні про скликання сесії. З приводу посилань заявника апеляційної скарги на те, що під час проведення 31 сесії Дніпровської селищної ради було змінено порядок денний та внесено на розгляд останньої питання щодо розпуску виконавчого комітету Дніпровської селищної ради, суд зауважив, що зміна порядку денного сесії не суперечить ст.19 Регламенту Дніпровської селищної ради та ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування». Отже, внесення селищним головою пропозиції про розпуск виконавчого комітету відповідає приписам чинного законодавства. Дніпровська селищна рада розглянула питання розпуску виконавчого комітету на виконання наданих їй повноважень. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб'єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права. ОСОБА_4, як депутат Верхньодніпровської районної ради, не була позбавлена права виступити під час роботи сесії, чим остання частково і скористалась, направивши відповідний лист-звернення на 30 сесію Дніпровської селищної ради сьомого скликання, як член виконавчого комітету, разом з тим, правом особисто висловити свою позицію з кожного питання порядку денного позивач не скористалась. При цьому, позивач, будучи депутатом Верхньодніпровської районної ради, має також постійне місце роботи в ПАТ «Дніпровський крохмалепатоковий комбінат», що останньою не заперечується. Отже, розпуск виконавчого комітету фактично не вплинув на права позивача як депутата, які можуть бути реалізовані виключно участю останньої у голосуванні під час пленарних засідань, та не пов'язані з постійним місцем роботи та виплатою заробітної плати. З приводу порушень прав позивача як члена територіальної громади, суд зауважив, що питання визначення складу та розпуску виконавчого комітету селищної ради відноситься до організаційних питань ради та не впливає на права осіб, як членів територіальної громади.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
8. ОСОБА_4 (далі - скаржник) в грудні 2018 року звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року.
9. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, і ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник посилається на те, що позачергова 31 сесія VII скликання Дніпровської селищної ради була проведена з порушенням вимог ст.14 Регламенту Дніпровської селищної ради та ч.10 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», так як рішення про скликання позачергової сесії ні за десять днів ні за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради, у порушення зазначених норм не оприлюднене, а сама позачергова сесія скликана менш ніж за 10 днів. Внесення на розгляд нових питань до порядку денного безпосередньо на позачерговій сесії повністю нівелює право ОСОБА_4 та громадськості бути заздалегідь проінформованими та обізнаними щодо питань, які фактично розглядаються на сесії. Питання розпуску виконкому було запропоновано включити до порядку денного безпосередньо на позачерговій 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради 11 січня 2018 року і жодного подання або документів, передбачених ст.17 Регламенту, від селищного голови Блохіної Л.В. не надходило. Також питання розпуску виконавчого комітету не обговорювалося депутатами.
11. Крім того, вважає, що Виконавчий комітет Дніпровської селищної ради діяв правомірно при вирішенні питання щодо затвердження тарифів, а Дніпровською селищною радою визнається, що робота виконкому виконується належним чином. Зазначає, що за приписами п.9 ч.1 ст.26 та ч.7 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про результати діяльності виконавчого комітету повинна була звітувати селищна голова Блохіна Л.В. Посилається на те, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення були порушені права скаржника, як члена Виконавчого комітету Дніпровської селищної ради, який було утворено на строк повноважень ради.
12. Касаційна скарга не містить клопотання скаржника про розгляд справи за її участі.
13. Дніпровська селищна рада надала відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Посилається на невиконання виконавчим комітетом рекомендацій Антимонопольного комітету України щодо тарифів. Обставини, встановлені судами, свідчать про відповідність дій відповідача при прийняті оскаржуваного рішення нормам діючого законодавства. Крім того, скаржник ототожнює себе з посадовою особою місцевого самоврядування, яка реалізує свої повноваження на здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій, що не відповідає дійсності у зв'язку з непостійним характером діяльності ОСОБА_4, як члена виконавчого комітету та відсутністю факту отримання заробітної плати за рахунок місцевого бюджету.
14. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання Дніпровської селищної ради про розгляд справи за участі її представника.
15. Ухвалою Верховного Суду від 28 січня 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. ОСОБА_4 за результатами виборів від 25.10.2015 року була обрана депутатом в багатомандатному виборчому окрузі до Верхньодніпровської районної ради та на підставі рішення Дніпровської селищної ради № 26-5/VII від 22.01.2016 року є членом виконавчого комітету Дніпровської селищної ради. Також має постійне місце роботи в ПАТ «Дніпровський крохмалепатоковий комбінат»
17. Розпорядженням № 3-р селищного голови Дніпровської селищної ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області від 03.01.2018 року було скликано чергову 30 сесію VII скликання Дніпровської селищної ради на 04 січня 2018 року на 14:00 год.
18. В порядок денний було включено питання «Про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради» під порядковим номером № 1. Відповідно до Протоколу 30 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради на 04 січня 2018 року було зачитано звернення ОСОБА_4 № 3-02-17. Заслухавши звернення ОСОБА_4 на сесії від 04.01.2018 року, депутатами Дніпровської селищної ради було внесено пропозицію призначити сесію на 11.01.2018 року на 16:00 год. та на засідання запросити членів виконкому.
19. Рішенням № 226-30/VІ від 04.01.2018 року дана пропозиція була підтримана та винесено на повторний розгляд 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради рішення «Про звіт виконавчого комітету».
20. Розпорядженням № 8-р від 05.01.2018 року селищного голови Дніпровської селищної ради скликано позачергову 31 сесію VII скликання Дніпровської селищної ради на 11 січня 2018 року на 16:00 год., до порядку денного якої було включено одне питання - «Про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради».
21. На засіданні сесії було заслухано «Звіт про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради за період 2016-2017 років».
22. Відповідно до протоколу 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради від 11 січня 2018 року селищною головою Дніпровської селищної ради Блохіною Л.В. було запропоновано внести до черги денної питання про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради (результат голосування - «за» - одноголосно).
23. В результаті розгляду звіту на 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради було прийнято рішення від 11.01.2018 року № 237-31/VІІ, яким було розпущено виконавчий комітет Дніпровської селищної ради, склад якого затверджений рішенням Дніпровської селищної ради № 26-5/VІІ від 22.01.2016 року; скасовано рішення Дніпровської селищної ради № 26-5/VІІ від 22.01.2016 року «Про затвердження кількісного та якісного складу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради»; зобов'язано селищного голову Блохіну Л.В. подати кандидатури кількісного та персонального складу виконавчого комітету.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
24. Частини 1 та 3 статті 140 Конституції України: місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
25. Частини 1 та 2 статті 11 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»: виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
26. Пункти 3 та 11 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує.
27. Пункти 1, 5, 8 та 14 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: сільський, селищний, міський голова: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.
28. Частини 1, 5, 10, 13 та 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома