ПОСТАНОВА
Іменем України
14 лютого 2019 року
Київ
справа №813/1818/16
адміністративне провадження №К/9901/16184/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/1818/16
за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання протиправним і скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Мікули О.І., суддів: Курильця А.Р., Кушнерика М.П.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1.».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що службове розслідування проведено за відсутності підстав для його проведення, а саме без наявності наслідків, які призвели до людських жертв або дій, які заподіяли значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Також, позивач звертає увагу суду на те, що він був позбавлений можливості взяти участь у процесі прийняття спірного рішення. Крім того, позивач вважає, що відповідальність за дії структурних підрозділів Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області лежить на керівниках цих структурних підрозділів, а не на ньому. Звертає увагу суду також і на те, що ним вживались заходи по контролю за роботою підпорядкованих структурних підрозділів - проводились індивідуальні бесіди та навчання з керівниками структурних підрозділів, ініційовано ряд перевірок, неодноразові виступи на нарадах. Позивач зазначає і про те, що відповідачем пропущено строки притягнення до дисциплінарної відповідальності. Крім того, позивач зауважив, що Радехівський районний сектор головного управління Державної міграційної служби у Львівській області не входить до його компетенції. Не погоджується також позивач і з порушеннями виявленими у Франківському районному відділі у м. Львові, порушеннями з приводу розбіжності підписів на заяві при оформленні паспорта та при його видачі, неналежного оформлення актів знищення паспортів, відсутності на довідці про лікування всіх необхідних реквізитів, відсутності всіх документів для продовження строку перебування на території України іноземця та особи без громадянства. Частина порушень, які зазначені в акті перевірки були вчинені під час перебування позивача на лікарняному.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 10 листопада 2016 року Львівський окружний адміністративний суд вирішив:
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
4. Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що факт неналежного забезпечення позивачем реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів є доведеним, а тому до нього, після належним чином проведеного службового розслідування, правомірно застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани, з врахуванням строків притягнення до відповідальності.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 01 березня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року у справі № 813/1818/16 - скасувати, та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1».
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що однією із обставин, які потрібно довести при здійсненні дисциплінарного проступку, є вина працівника в невиконанні або неналежному виконанні покладених на нього службових обов'язків.
При цьому, колегія працівника не можна притягнути до дисциплінарної відповідальності, доки не доведена роботодавцем його вина, і працівник не зобов'язаний сам доводити свою невинуватість.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неправомірність застосування до позивача заходів дисциплінарного стягнення у вигляді догани, оскільки відповідач не довів факту порушення ОСОБА_1 своїх безпосередніх посадових обов'язків, що спричинили неналежне забезпечення реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. У зв'язку з цим, суд скасував наказ Державної міграційної служби України від 18 квітня 2016 року №13-дв «Про оголошення догани ОСОБА_1.».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 28 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Державної міграційної служби України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 березня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Державної міграційної служби України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року.
8. 05 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (відповідач у справі):
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.
Державна міграційна служба України зазначає, що під час проведення службового розслідування було виявлено ряд численних порушень. При цьому, такі численні порушення було допущені не лише структурними підрозділами, а й самим позивачем - першим заступником Головного управління Державної міграційної служби у Львівській області. Позивачем не належним чином виконувались обов'язки згідно затвердженого розподілу обов'язків між першим заступником начальника та заступником начальника Головного управління. Крім того, відповідач вважає, що частина порушень вчинені в межах строків притягнення до дисциплінарної відповідальності. Відповідач звертає увагу суду і на те, що ним забезпечено участь позивача у прийнятті рішення, однак такий відмовився надавати пояснення.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що наказом Державної міграційної служби України від 25 травня 2015 року №383-к на ОСОБА_1 покладено виконання обов'язків першого заступника начальника Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області з 26 травня 2015 року.
11. 22 червня 2015 року наказом Державної міграційної служби України №481-к ОСОБА_1 призначено на посаду першого заступника начальника Головного управління ДМС України у Львівській області.
12. Згідно з наказом ГУ ДМС України у Львівській області від 24 червня 2015 року №297-к ОСОБА_1 приступив до виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області з 24 червня 2015 року.
13. 17 березня 2016 року ДМС України видано наказ №39 "Про проведення службового розслідування" щодо ОСОБА_1, підставою якого була доповідна записка заступника начальника Управління - начальника відділу забезпечення діяльності керівництва ДМС України Управління забезпечення діяльності керівництва ДМС України та зв'язків з громадськістю Устінова В.Ю.
14. 17 березня 2016 року наказом ДМС України №118-к "Про відсторонення ОСОБА_1 від посади першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області" ОСОБА_1 відсторонено від посади першого заступника начальника ГУ ДМС України у Львівській області на період проведення службового розслідування з 18 березня до 8 квітня 2016 року включно.
15. Наказом ДМС України від 07 квітня 2016 року №58 "Про продовження терміну службового розслідування" термін проведення службового розслідування продовжено до 15 квітня 2016 року.
16. 15 квітня 2016 року комісія з проведення службового розслідування склала акт службового розслідування, з яким ОСОБА_1 ознайомився цього ж дня, що підтверджується його підписом.
17. 18 квітня 2016 року наказом ДМС України №13-дв "Про оголошення догани ОСОБА_1." першому заступнику начальника ГУ ДМС у Львівській області - ОСОБА_1 оголошено догану, підставою якого були акт службового розслідування від 15 квітня 2016 року, акт про відсутність зауважень до акту службового розслідування та відмову від надання письмових пояснень або заперечень від 15 квітня 2016 року.
18. З цим Наказом ОСОБА_1 ознайомлений 04 травня 2016 року, що підтверджується листком про ознайомлення з наказом.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
19. Конституція України.
19.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
20.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
20.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Закон України Про державну службу" від 16 грудня 1993 року №3723-XII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
21.1. Стаття 1. Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
21.2. Частина перша статті 10. Основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.
21.3. Частина друга статті 11. Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
22. Кодекс Законів про працю України, введено в дію з 1 червня 1972 року Законом Української РСР від 10 грудня 1971 року №322-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
22.1. Частина перша статті 147. За порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
22.2. Стаття 149. До застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, зг