РІШЕННЯ
Іменем України
08 лютого 2019 року
Київ
справа №9901/12/19
адміністративне провадження №П/9901/12/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого - Шипуліної Т.М.
суддів: Бившевої Л.І., Бевзенка В.М., Шарапи В.М., Юрченко В.П.
за участю: секретаря - Жидецької В.В.,
позивача - ОСОБА_1,
представника відповідача - Погребняка С.П.
розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного провадження адміністративну справу №П/9901/12/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
ОСОБА_1 04.01.2019 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18 про наявність дисциплінарного проступку в діях начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях ОСОБА_1, притягнення до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
В обґрунтування позову ОСОБА_1 посилається на те, що оскаржуване рішення є протиправним, необґрунтованим, не відповідає фактичним обставинам дисциплінарного провадження та не підтверджується доказами (матеріалами), дослідженими під час засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, що вплинуло на вирішення питання про начебто наявність дисциплінарного проступку в діях позивача. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що оспорюване рішення прийнято з грубим порушенням його конституційних прав, а також основних процедурних гарантій при розгляді питання про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, передбачених Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII та Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017.
Мотивуючи свою позицію, ОСОБА_1 в позовній заяві, у відповіді на відзив та під час судового розгляду справи вказував на такі аргументи:
1) відповідність висловлювань ОСОБА_1 категоріям «виваженості», «коректності», «достовірності» та «категоричності» повинна була оцінюватися Комісією у співвідношенні двох критеріїв: лінгвістичне значення та поширеність (припустимість) подібних коментарів.
По-перше, контекст публічного висловлювання ОСОБА_1 щодо нікчемності Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII не містить емоційних або політичних оцінок такого нормативно-правового акту, а лише вказує на неможливість його застосування у кримінальному провадженні з огляду на положення частини третьої статті 9 Кримінального процесуального кодексу України, тобто на нікчемність за процедурною ознакою;
По-друге, наявні випадки використання словосполучення «нікчемність закону» у професійному юридичному середовищі, зокрема, Головою Верховного Суду України під час виступу на з'їзді суддів України, фахівцями у галузі мовознавства та філології.
2) оспорюване рішення прийнято Комісією всупереч вимог пункту 62 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, оскільки ґрунтується на припущеннях, неперевіреній та недостовірній інформації;
3) при прийнятті оскаржуваного рішення Комісією не надано оцінки представленим позивачем доказам, які підтверджували, що негативний суспільний резонанс був викликаний не висловлюваннями ОСОБА_1, а фактами затримання правоохоронними органами громадянина ОСОБА_5 та незастосування до нього Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII;
4) публічний коментар ОСОБА_1 не стосувався питань, щодо яких гарантоване статтею 34 Конституції України право на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань може бути обмежене. Крім того, Консультативна рада європейських прокурорів у своїх висновках неодноразово наголошувала на праві прокурорів на свободу вираження думок;
5) прийняттю рішення про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за обставинами, не відображеними у дисциплінарній скарзі, повинно передувати проведення додаткової перевірки, як передбачено пунктом 51 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017. Натомість, оскаржуване рішення прийнято відповідачем без дотримання таких процедурних вимог. На думку позивача, вказані порушення призвели до того, що ОСОБА_1 дізнався про обставини, які слугували підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, лише 19.09.2018, що обмежило його у реалізації прав, які випливають із засад змагальності;
6) в матеріалах дисциплінарного провадження наявні дві окремі думки членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з приводу рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18. Утім, після оголошення рішення у дисциплінарному провадженні на засіданні Комісії 12.12.2018 учасників було повідомлено про наявність трьох окремих думок членів Комісії.
Відповідач заперечував проти задоволення позову. При цьому у відзиві на позовну заяву та під час надання пояснень в судовому засіданні посилався на такі аргументи:
1) використання категорії «нікчемність» щодо закону не може вважатися виваженим, коректним, достовірним і некатегоричним з огляду на те, що:
конструкція «нікчемність закону» не є поширеною у професійному юридичному середовищі;
правова природа закону характеризує його як нормативно-правовий акт вищої юридичної сили та передбачає презумпцію правомірності дій законодавця;
поняття «нікчемність» має негативну конотацію та використовується у значенні ущербності, неправомірності, недійсності взагалі. Присвоєння такої характеристики закону створює враження, що названий нормативно-правовий акт є нечинним з моменту прийняття Верховною Радою України та не потребує визнання його недійсності/неконституційності за наслідками звернення до суду/Конституційного Суду України;
публічний коментар ОСОБА_1 викликав негативний суспільний резонанс, зокрема критику під час засідання парламенту;
своє сприйняття щодо проблем визначення пріоритетності застосування Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII та Кримінального процесуального кодексу України могло бути висловлене ОСОБА_1 у менш категоричній формі, наприклад прокурор міг висловитися про наявність колізії;
вказуючи у публічному висловлючанні начебто про пріоритетність норм Кримінального процесуального кодексу України над положеннями Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII, ОСОБА_1 залишив поза увагою необхідність коментування змісту статті 8 цього Закону, яка саме врегульовує питання застосування норм.
2) Комісією під час засідання та обговорення було надано оцінку усім поясненням ОСОБА_1 та представленим ним доказам, а під час обрання виду дисциплінарного стягнення враховано, що вчинений проступок прокурора характеризується необачністю;
3) зміст положень частини десятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави для висновку про те, що пропозиція члена Комісії, який готував висновок щодо дисциплінарного проступку прокурора, має рекомендаційний характер і не зобов'язує Комісію приймати запропоноване у висновку рішення;
4) Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII не передбачає проведення додаткової перевірки. Крім того, оскільки під час розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора Комісією не встановлено додаткових або нових обставин, необхідність проведення додаткової перевірки для їх з'ясування була відсутня;
5) при прийнятті оспорюваного рішення Комісія діяла на підставі, в межах та у спосіб, передбачені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою від 09.01.2019 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М. відкрив провадження у справі №П/9901/12/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін у судове засідання на 08.02.2019 о 10.00 год. Ухвалою від 09.01.2019 на вимогу позивача суд витребував у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протокол та стенограму (у разі складання), а також аудіо- та відеозаписи засідання (у разі проведення), за результатами якого прийнято рішення від 12.12.2018 № 569дп-18, та зобов'язав подати такі матеріали до 04.02.2019.
08.02.2019 під час відкритого судового засідання за участю позивача та представника відповідача судом з'ясовано обставини справи та досліджено докази, зокрема копії матеріалів дисциплінарної справи, витяги з протоколів засідань Комісії від 19.09.2018 №48 та від 12.12.2018 №69, продемонстровані відеозаписи засідань Комісії 19.09.2018 та 12.12.2018.
За наслідками розгляду справи після виходу суду з нарадчої кімнати 08.02.2019 проголошено скорочене судове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
09.11.2016 ОСОБА_1 був призначений на посаду начальника відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Департаменту спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 29, 35).
Після перейменування 07.12.2018 структурного підрозділу, в якому обіймав посаду позивач, ОСОБА_1 призначено начальником відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 124).
ОСОБА_1 у судовому засіданні пояснив, що він входив у групу прокурорів, яка здійснювала процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні відносно громадянина ОСОБА_5
Після усного доручення прес-центру Генеральної прокуратури України до позивача 03.04.2018 засобами телефонного зв'язку звернувся кореспондент інформаційної агенції «УНІАН» ОСОБА_7 з проханням прокоментувати питання законності притягнення громадянина ОСОБА_5 до кримінальної відповідальності в контексті положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII.
ОСОБА_1 також зазначив, що станом на 03.04.2018 ОСОБА_5 було повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень щодо вбивства співробітників правоохоронних органів під час подій Революції Гідності, утім клопотання слідчого про обрання запобіжного заходу щодо вказаної особи судом не розглянуто.
За наслідками проведеного з прокурором на його робочому місці інтерв'ю на сторінках інформаційної агенції «УНІАН» 03.04.2018 було опубліковано коментар ОСОБА_1 про те, що прийнятий українським парламентом Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII є «нікчемним».
Витягом зі стенограми підтверджується, що вищезгаданий коментар ОСОБА_1 був предметом обговорення на засіданні Верховної Ради України 04.04.2018, під час якого Голова Верховної Ради України ОСОБА_9 вказав про неприйнятність висловлювань прокурора щодо «нікчемності закону» (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 20).
Голова Верховної Ради України у квітні 2018 року звернувся до Генерального прокурора України з листом про проведення перевірки стосовно подій, які відбувалися навколо затримання ОСОБА_5 та коментарів прокурора (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 19).
До Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів 17.04.2018 звернувся керівник Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Уваров В.Г. із дисциплінарною скаргою про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, який ним був кваліфікований як порушення пункту 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII: втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 3).
Дисциплінарна скарга мотивована тим, що коментар прокурора ОСОБА_1, опублікований 03.04.2018 інформаційною агенцією «УНІАН», може бути розцінений як вплив у службову діяльність інших службових осіб, зокрема - Верховної Ради України. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 4).
Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження за вказаною дисциплінарною скаргою визначено члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_11, яким 19.04.2018 прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 11/2/4-667дс-127дп-18 щодо начальника відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Департаменту спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 1).
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_11 склав висновок від 15.06.2018 № 11/2/4-667дс-127дп-18 про відсутність в діях прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, та про закриття дисциплінарного провадження. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 111).
Член Комісії дійшов висновку, що в ході перевірки не встановлено наявності у публічному висловлюванні ОСОБА_1 щодо «нікчемності закону» ознак втручання або впливу на депутатів Верховної Ради України прокурора ОСОБА_1, що виключає передбачені пунктом 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII підстави притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів за наслідками проведення засідання 19.09.2018 щодо розгляду висновку Члена Комісії ОСОБА_11 від 15.06.2018 № 11/2/4-667дс-127дп-18 вирішено відкласти такий розгляд. Наступне засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про розгляд висновку відбулося 12.12.2018 (копії витягів з протоколів засідання Комісії від 19.09.2018 №48 та від 12.12.2018 №69, а.с. 61-73).
Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18 притягнено ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосовано до нього дисциплінарне стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
Мотивуючи таке рішення, Комісія зазначила, що ОСОБА_1, діючи як прокурор, під час публічного коментаря в межах надання кореспонденту інформаційної агенції «УНІАН» інтерв'ю з питань затримання ОСОБА_5 в контексті положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII визначив такий Закон як «нікчемний», чим допустив одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, яке охоплюється поняттям дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Комісія дійшла висновку, що публічні висловлювання ОСОБА_1 про «нікчемність закону» свідчать про недотримання прокурором положень статті 28 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017. На думку Комісії, такий коментар ОСОБА_1, який може бути розцінений як офіційна позиція прокуратури, є невиваженим, некоректним, недостовірним та надмірно категоричним. Комісія зазначила, що при оцінці співвідношення між Законом України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII та Кримінальним процесуальним кодексом України ОСОБА_1 з огляду на етичні вимоги та особливу увагу громадськості до питань, пов'язаних з подіями Революції Гідності, міг лише констатувати наявність колізії між вказаними нормативно-правовими актами, а також звернути увагу на статтю 8 Закону № 743-VII, згідно з якою положення Кримінального процесуального кодексу України можуть застосовуватися під час виконання цього Закону в частині, що йому не суперечить.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів при прийнятті рішення про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, зважила характерну проступку необачність, одноразовість вчинення, інформацію про особу прокурора, наслідки у виді підриву авторитету прокуратури та негативного суспільного резонансу, а тому таке рішення суд вважає пропорційним та виправданим.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів прийняла рішення від 12.12.2018 № 569дп-18 за результатами голосування більшістю голосів від свого загального складу, двома членами Комісії ОСОБА_12 та ОСОБА_13 викладено окремі думки з приводу спірного рішення (копії матеріалів дисциплінарної скарги (а.с. 126-132, 135-138), витяг з протоколу засідання Комісії від 12.12.2018 №69 а.с. 67-73, продемонстрований відеозапис засідання 12.12.2018).
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Згідно зі статтею 44 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Частина друга статті 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII передбачає, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
Згідно з абзацом першим частини дев'ятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги, а в разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, але не більш як на місяць.
Частина десята статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII передбачає, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Відповідно до частини одинадцятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та мають бути отримані його членами не пізніш як за п'ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься.
Згідно з частинами першою та другою статті 47 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведен