ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2019 року
м. Київ
справа №826/16335/17
адміністративне провадження №К/9901/58897/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Кравчука В.М.,
суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу №826/16335/17
за касаційною скаргою Прокуратури Одеської області
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 (суддя Маруліна Л.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (колегія у складі суддів Літвіної Н.М., Федотова І.В., Сорочка Є.О.) у справі
за позовом Спільного підприємства "Солінг"
до Міністерства культури України,
треті особи - Прокуратура Одеської області, Державна архітектурно-будівельна інспекція України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. До Окружного адміністративного суду міста Києва завернулося Спільне підприємство «Солінг» (далі також - позивач, СП «Солінг») з адміністративним позовом до Міністерства культури України (далі також - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача прокурор Одеської області (далі також - третя особа 1), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі також - третя особа 2, ДАБІ), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
- визнати протиправним рішення Міністерства культури України від 01.09.2017 №835/10/72-17 щодо відмови в погодженні історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси, поданого СП «Солінг»;
- зобов'язати Міністерство культури України погодити історико-містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси, поданого СП «Солінг»;
- визнати протиправними дії Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України Міністерства культури України з прийняття рішення, оформленого протоколом від 14.12.2017 №8/17;
- визнати протиправним рішення Експертної комісії з розгляду питань занесення об'єктів культурної спадщини до державного реєстру нерухомих пам'яток України Міністерства культури України з прийняття рішення, оформленого протоколом від 14.12.2017 №8/17.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, в задоволенні позову відмовлено.
3. 13.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна Третьої особи на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018.
4. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати вищезазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
5. Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2018 було відкрито провадження за касаційною скаргою у справі.
6. Станом на 11.02.2019 відзиву від інших учасників справи не надходило.
7. Третьою особою було заявлено клопотання про розгляд справи за участі представника. Відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи, тому сторони в судове засідання не викликалися.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що СП «Солінг» є власником будівель та споруд, розташованих по вул. Преображенській, 24 у місті Одесі на підставі договору купівлі-продажу, укладеного з Одеською обласною радою 04 липня 2003 року.
9. Для обслуговування та експлуатації належних на праві власності будівель і споруд СП «Солінг» отримало в оренду земельну ділянку площею 0,3916 га, розташовану за цією адресою на підставі договору оренди землі, укладеного з Одеською міською радою 23 грудня 2016 року.
10. З метою реалізації намірів щодо використання за призначенням орендованої земельної ділянки, у визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» порядку, СП «Солінг» отримало 16 січня 2017 року містобудівні умови та обмеження забудови орендованої земельної ділянки, на виконання яких замовлено розроблення історико-містобудівного обґрунтування будівництва об'єкту забудови за адресою: вул. Преображенська, 24 у місті Одесі. Вказане історико - містобудівне обґрунтування розроблено ТОВ «Міжнародний центр культурної спадщини та культурних цінностей», яке має ліцензію на проведення такого виду робіт, у відповідності до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2012 року № 318 «Про затвердження Порядку визначених меж та режимів ареалів використання історичних населених пунктів, обмеження місць господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», наказу Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року №728/0/16-8 «Про затвердження Історико - архітектурного опорного плану, проекту зон охорони та визначення меж історичних ареалів м. Одеси», наказу Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122 «Про затвердження методичних рекомендацій щодо розроблення історико-містобудівних обґрунтувань» (далі також - Методичні рекомендації) та містобудівної документації міста Одеси.
11. Розроблена на замовлення СП «Солінг» науково-проектна документація визначила принципову можливість будівництва будівель і споруд на орендованій земельній ділянці, граничні параметри цих будівель і споруд, та врахувала об'єкти культурної спадщини, традиційний характер середовища як містоформуючих чинників при проектуванні будівель і споруд.
12. У межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 388, наказом Міністерства культури України від 17 лютого 2012 року № 122 затверджено Методичні рекомендації щодо розроблення історико - містобудівних обґрунтувань.
13. На виконання пункту 11 Методичних рекомендацій розроблене історико-містобудівне обґрунтування СП «Солінг» направило до Міністерства культури України для відповідного погодження, яке зареєстровано в Міністерстві культури України 18 травня 2017 року за вхідним № 751/0/60-17.
14. Разом з тим, листом Міністерства культури України від 01 вересня 2017 року за № 853/1072-17, СП «Солінг» повідомлено про відсутність правових підстав щодо погодження науково-проектної роботи.
15. Вказані вище обставини стали підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що СП «Солінг» відповідно до вимог діючого законодавства розроблено історико-містобудівне обґрунтування будівництва об'єкту забудови за адресою: вул. Преображенська, 24 у місті Одесі та направило до Міністерства культури України для відповідного погодження. Проте відповідачем в порушення Законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про адміністративні послуги» надало відповідь, що позбавлене правових підстав щодо погодження науково-проектної роботи. Крім того, відповідачем на засіданні Експертної комісії підтримано висновок Одеської обласної адміністрації щодо доцільності внесення змін до облікової картки нерухомої пам'ятки архітектури «Міський сад» та включення до нього «Літнього театру», який оформлено протоколом від 14.12.2017 №8/17. Позивач зазначає, що після прийняття наказу Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 року №728/0/16-08, яким затверджено Історико архітектурний опорний план проекту зон охорони та визначення меж історичних ареалів міста Одеси, згідно графічної частини якого територія та споруди «Літнього театру» не визначено як об'єкт культурної спадщини та не віднесено до території «Міського саду», не виникло будь-яких нових об'єктивних даних стосовно належності «Літнього театру до об'єкту, який має будь-які ознаки пам'ятки садово-паркового мистецтва, не проведено жодних досліджень та наукових розробок. Тому дії відповідача та прийняття ним рішень позивач вважає протиправними, які порушують права та інтереси СП «Солінг».
17. Відповідач проти позову заперечував, зазначав, що у зв'язку з тим, що історико-містобудівне обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними, торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі міста Одеси суперечить режиму використання центрального історичного ареалу м. Одеса в управління охорони культурної спадщини були відсутні правові підстави щодо його погодження. Крім того, погодження історико-містобудівного обґрунтування не дає права на проведення будівельних робіт, тому не є адміністративною послугою в розумінні Закону України «Про адміністративні послуги» та не відноситься до погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитись на об'єктах культурної спадщини в розумінні Закону України «Про охорону культурної спадщини». Оскаржувані позивачем дії Експертної комісії щодо надання висновку у формі протоколу від 14.12.2017 №8/17 не містять конкретних приписів позивачу, не породжують правових наслідків для позивача та не тягнуть за собою санкцій у разі його невиконання, в зв'язку з чим не призводять до порушення прав позивача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані позивачем дії та рішення відповідача не порушують передбачених законодавством прав позивача. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що Міністерством культури України при розгляді наданих ПП «Солінг» для погодження документів щодо погодження історико - містобудівного обґрунтування об'єкта «Будівництво адміністративної будівлі з допоміжними, торгівельними приміщеннями та інфраструктурою для відпочинку» розташованого по вул. Преображенській, 24 у Приморському районі м. Одеса, порушені вимоги ст. ст. 4, 10 Закону України «Про адміністративні послуги» та у встановлений законом строк не прийнято рішення про погодження чи не погодження вказаної документації, в результаті чого у відповідності до ст. ст. 1, 4, 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» відповідачем за принципом «мовчазної згоди» погоджено надане позивачем історико - містобудівне обґрунтування.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Касаційна скарга Прокуратури Одеської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва та Київського апеляційного адміністративного суду мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли невірного висновку стосовно віднесення погодження Міністерством культури України історико-містобудівного обґрунтування (далі - ІМО) до адміністративних послу