ПОСТАНОВА
Іменем України
13 лютого 2019 року
Київ
справа №825/1653/16
адміністративне провадження №К/9901/16280/18, К/9901/16281/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В.М.,
Шарапи В.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року (суддя - Соломко І.І.) і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді - Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) та
касаційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді - Лічевецький І.О., Мельничук В.П.) у справі
за позовом ОСОБА_2
до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції Чернігівській області
про поновлення на публічній службі, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 26 вересня 2016 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - ГУНП в Чернігівській області), Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції Чернігівській області (далі - Атестаційна комісія), в якому просив:
1.1. - визнати протиправним і скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії № 13 ГУНП в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025231.0054201 від 19.08.2016р. та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4- займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», прийняте відносно поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного Управління Національної поліції в Чернігівській області старшого сержанта поліції ОСОБА_2;
1.2. - визнати протиправним і скасувати наказ ГУНП в Чернігівській області від 02.09.2016р. № 171 о/с в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» 05.09.2016р.;
1.3. - поновити ОСОБА_2 з 06.09.2016р. на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області;
1.4. - стягнути з ГУНП в Чернігівській області на користь ОСОБА_2 середнє грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 06.09.2016р. до винесення судом постанови по справі.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що підставою для прийняття ГУНП в Чернігівській області наказу про звільнення від 02.09.2016 № 171 о/с був висновок Атестаційної комісії про те, що ОСОБА_2 не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, однак з таким висновком не погоджується, оскільки наказ органу поліції, який би передбачав атестування позивача із зазначенням підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», відсутній. Крім того, висновок Атестаційної комісії є немотивованим.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025231.0054201 від 19.08.2016р. та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4- займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», прийняте відносно поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного Управління Національної поліції в Чернігівській області старшого сержанта поліції ОСОБА_2. Визнано протиправним і скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Чернігівській області № 171 о/с від 02.09.2016р. в частині звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» 05.09.2016р. Поновлено ОСОБА_2 з 06.09.2016р. на посаді поліцейського роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Чернігівській області. Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на користь ОСОБА_2 середнє грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 06.09.2016р. по 24.10.2016р. в розмірі 5761,42 грн.
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції зазначив, що враховуючи відсутність правових підстав, визначених Законом України «Про Національну поліцію», для проведення атестації позивача, заборону проведення такої для осіб, які відпрацювали на посаді менше 1 року і неврахування атестаційною комісією всіх критеріїв, за якими оцінюється особа, суд дійшов висновку, що рішення Атестаційної комісії щодо невідповідності займаній посаді та, як наслідок, прийнятий наказ ГУНП в Чернігівській області про звільнення позивача є протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Отже, наявні підстави для поновлення позивача на попередній посаді і стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ГУНП в Чернігівській області подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволені позову.
6. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області задоволено частково. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року скасовано в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, оформленого протоколом від 19.08.2016 ОП № 15.00025231.0054201, та залишено позовні вимоги в цій частині без розгляду. В решті постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року залишено без змін.
7. Апеляційний суд, задовольняючи апеляційну скаргу частково, зазначив, що рішення про призначення атестації працівника одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним. Оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття. Проте з матеріалів даної справи неможливо встановити, яким саме критеріям не відповідав позивач та які обставини в сукупності призвели до прийняття оскаржуваного рішення про службову невідповідність. Отже, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про протиправність наказу відповідача від 02.09.2016р. № 171 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України та необхідності поновлення позивача на відповідній посаді.
8. Водночас, суд апеляційної інстанції погодився з доводами апелянта про пропуск позивачем строку звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним і скасування рішення Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП від 19.08.2016 №15.00025231.0054201, з огляду на наступне. Позивач ознайомився з рішенням (висновком) атестаційної комісії 23 серпня 2016 року, отже звернувшись з цими позовними вимогами до суду першої інстанції 26 вересня 2016 року, позивачем було пропущено строк такого звернення, встановлений ч.3 ст.99 КАС України. При цьому, суд апеляційної інстанції врахував, що позивачем клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судом першої інстанції. Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про те, що судом першої інстанції допущені порушення норм процесуального права в частині вирішення позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії, а тому в цій частині рішення підлягає скасуванню із прийняттям нового про залишення позову в цій частині без розгляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
9. ГУНП в Чернігівській області в березні 2017 року звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року.
10. В касаційній скарзі ГУНП в Чернігівській області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року і постановити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити повністю.
11. В обґрунтування поданої касаційної скарги ГУНП в Чернігівській області зазначило, що позивачем пропущено строки оскарження висновків атестаційної комісії, на підставі яких було прийнято спірний наказ про звільнення. Вважає, що приписи Закону України «Про професійний розвиток України» не підлягають застосуванню до спірних правовідносин. Посилається на те, що атестування не мало персоніфікованого, обов'язкового характеру безпосередньо для позивача. Проведення атестування здійснювалося виключно відносно тих поліцейських, які виявили бажання пройти атестування та у зв'язку із цим могли персонально зареєструватися в єдиній централізованій відомчій телекомунікаційній мережі як кандидати на проходження атестування. Позивач усвідомлював свої дії в межах атестації, діяв за власним розсудом та волевиявленням, усвідомлював наслідки цих дій в межах варіантів рішення атестаційної комісії і бажав їх настання. Оскільки накази т.в.о. начальника ГУНП в Чернігівській області №170 від 12.02.2016р., яким прийнято рішення про атестування та утворення відповідних атестаційних комісій, і №823 від 14.07.2016р. про затвердження складу атестаційних комісій ГУНП в Чернігівській області у встановленому законом порядку не визнані протиправними, атестування позивача, як поліцейського, після призначення його на посаду не суперечить положенням ст.57 Закону України «Про Національну поліцію». Також посилається на те, що в першому розділі атестаційного листа зазначені відповідні критерії щодо відповідності позивача займаній посаді, а перелік досліджуваних матеріалів міститься в протоколі засідання комісії.
12. Також ОСОБА_2 у березні 2017 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року.
13. В касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року в частині скасування рішення суду першої інстанції і залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом від 19.08.2016 ОП № 15.00025231.0054201, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
14. В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_2 зазначив, що обмеження позивачу в доступі до правосуддя шляхом застосування до нього негативних наслідків недодержання ч.3 ст.99 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017р.) призведе до «диспропорційності між застосуванням норм процесуального права та захистом порушеного права». Посилається на те, що права позивача порушено з дня видання наказу про його звільнення з поліції та отримання трудової книжки, тобто 02.09.2016р. З адміністративним позовом до суду позивач звернувся 26.09.2016р., тому встановлений ст.233 КЗпП України місячний строк дотримано. Крім того, зазначає, що атестаційний лист і висновок атестаційної комісії без виданого керівником наказу про звільнення не породжують правових наслідків для позивача і можуть бути лише однією з підстав для видання наказу.
15. Ухвалою Верховного Суду від 12 лютого 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. Наказом ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2015р. № 3 о/с відповідно до п.п. 9,12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» позивача призначено на посаду інспектора дорожньо-патрульної служби роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Чернігівській області, присвоївши спеціальне звання «старший сержант поліції».
17. На виконання вимог службової телеграми ДКЗ Національної поліції України від 22.03.2016р. №936/12/1/1/01-2016 «Про проведення атестування» та з метою належної організації атестування поліцейських, доручено, у тому числі ГУНП в Чернігівській області, вжити заходи щодо підготовки списків керівного складу ГУНП окремо за відповідними категоріями начальницького складу.
18. 12 лютого 2016 року ГУНП в Чернігівській області видано наказ № 170 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Чернігівській області», в якому наказано: 1) провести атестування поліцейських ГУНП в Чернігівській області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУНП, починаючи з 15.02.2016р.; 2) створити атестаційні комісії ГУНП № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7; 3) УКЗ ГУНП (ОСОБА_3.) погодити з керівництвом Національної поліції України персональний склад атестаційних комісій ГУНП та подати їх на затвердження; 4) засідання атестаційних комісій проводити за адресою: проспект Перемоги,74, м. Чернігів, з 09.00 до 18.00; 5) сектору комунікацій ГУНП (ОСОБА_4.) розмістити на офіційному веб-сайті ГУНП. Наказ не містить ім'я поліцейських, які підлягають атестуванню, та посилань на підстави для атестування поліцейських, передбачених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».
19. Наказом ГУНП в Чернігівській області від 14.07.2016р. №823 затверджено персональний склад Атестаційної комісії №13 ГУНП у Чернігівській області, а саме: голова-полковник поліції Нагорний Віктор Іванович, заступник начальника управління (карного розшуку) - начальник відділу ГУНП в Чернігівській області; секретар-молодший лейтенант поліції Потапенко Вікторія Петрівна, інспектор роти № 2 батальйону управління патрульної поліції у місті Чернігові Департаменту патрульної поліції та члени комісії: підполковник поліції Ткаченко Наталія Анатоліївна, заступник начальника управління інформаційного забезпечення ГУНП в Чернігівській області; ОСОБА_12, Чернігівська профспілка підприємців; ОСОБА_13, Чернігівська регіональна філія НТКУ; ОСОБА_10, громадська організація «Всеукраїнське об'єднання адвокатів, які надають безоплатну правову допомогу».
20. На підставі наказу ГУНП в Чернігівській області від 12.02.2016р. № 170р. проведено атестування, під час якого членами атестаційної комісії в складі: Нагорного Віктора Івановича, Потапенко Вікторії Петрівни, Ткаченко Наталії Андріївни досліджено атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список (форми 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел та складено протокол №15.00025231.0054201 від 19.08.2016, в якому вказано, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
21. На підставі вищевказаного висновку Атестаційної комісії видано наказ від 02.09.2016р. № 171 о/с про звільнення ОСОБА_2 зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
22. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Частина 6 статті 43 Конституції України: громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
24. Частина 4 статті 52 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію»: комплектуванню в порядку просування по службі посад молодшого, середнього та вищого складу поліції, крім випадку, передбаченого частиною третьою цієї статті, за рішенням керівника, уповноваженого призначати на такі посади, може передувати або проведення конкурсу, або проведення атестації.
25. Стаття 57 Закону України «Про Національну поліцію»: атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Порядок проведення атестування по