ПОСТАНОВА
Іменем України
08 лютого 2019 року
Київ
справа №804/10590/14
адміністративне провадження №К/9901/4715/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Гриціва М.І.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області (правонаступник - Східний офіс Держаудитслужби; далі - Інспекція або Східний офіс) на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2014 року (суддя Луніна О.С.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2015 року (судді Добродняк І.Ю., Бишевська Н.А., Нагорна Л.М.) у справі за позовом міського комунального підприємства «Орджонікідзевське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства» (далі - МКП) до Інспекції про визнання протиправною та скасування вимоги, -
встановив:
У липні 2014 року МКП звернулось до суду з адміністративним позовом у якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Інспекції в особі структурного підрозділу Нікопольської об'єднаної державної фінансової інспекції від 18 червня 2014 року № 860-15/1706 «Про усунення виявлених перевіркою порушень» (далі - Спірна вимога).
Вимоги мотивувало тим, що відповідач у травні 2014 року перевірив проведені МКП державні закупівлі за період з 01 січня 2013 року по 01 травня 2014 року, за наслідками якої склав акт перевірки від 26 травня 2014 року № 860-22/07.
18 червня 2014 року МКП отримало Спірну вимогу, яку вважає неправомірною і такою, що підлягає скасуванню.
Суди встановили, що відповідно до пункту 4 Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631, на підставі направлення від 08 травня 2014 року № 170, підписаного начальником Нікопольської об'єднаної фінансової інспекції (далі - ОДФІ) Осадчим О.В., головний державний фінансовий інспектор ОДФІ Ядрьонова О.Д. провела позапланову перевірку державних закупівель в МКП за період з 01 січня 2013 року по 01 травня 2014 року.
У ході перевірки відповідач установив ряд порушень, які відображені в акті перевірки від 26 травня 2014 року № 860-22/07 (далі - Акт перевірки).
Перевірка встановила таке.
Комітет з конкурсних торгів МКП проводив процедуру закупівлі код 45.21.6 «Будівництво інших споруд» (Реконструкція блоку фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП). Проводили її члени комітету з конкурсних торгів МКП шляхом проведення відкритих торгів.
На засіданні комітету з конкурсних торгів (протокол № 4 від 11 грудня 2013 року) затверджено зміст документації з конкурсних торгів (далі - ДКТ) та оголошення про заплановану купівлю робіт з Реконструкції блоку фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП (код 45.21.6 за ДКПП 016-2010).
Протокол № 4 засідання комітету з конкурсних торгів від 11 грудня 2013 року містить підписи голови Юхимука С.П., секретаря Калюжного П.В. та членів комітету: Таран Н.П., Череп А.М., Мотрончука А.П. і Кравченко Л.А. (протоколу № 4 засідання комітету з конкурсних торгів від 11 грудня 2013 року).
Дата оприлюднення та номер оголошення про проведення відкритих торгів опубліковані в державному офіційному друкованому виданні з питань державних закупівель: 31220928 «Вісник державних закупівель» № 101 (844) від 23 грудня 2013 року. Строк подання пропозицій конкурсних торгів - 23 січня 2014 року.
До документації з конкурсних торгів у зв'язку із зверненням товариства з обмеженою відповідальність (далі - ТОВ) «Ангоб» внесені зміни в частині уточнення технічного завдання, внаслідок чого строк подання та розкриття пропозицій конкурсних торгів продовжений до 31 січня 2014 року. Про це було зазначено в протоколі засідання з конкурсних торгів від 15 січня 2014 року № 5.
Протокол № 5 засідання комітету з конкурсних торгів від 15 січня 2014 року підписаний головою комісії Юхимчиком С.П., секретарем Калюжним П.В. та членами комітету: Таран Н.П., Череп А.П. і Кравченко Л.А.
Також рішенням від 15 січня 2014 року № 5 затверджені Зміни до документації конкурсних торгів (ЗДКТ).
Згідно з Протоколом реєстрації отриманих пропозицій конкурсних торгів від 31 січня 2014 року для участі в процедурі закупівлі надійшли пропозиції конкурсних торгів від 3-х учасників: ТОВ «Ангоб» (код 20229472, м. Орджонікідзе); ТОВ «Магістраль Плюс» (код 35498340, м. Орджонікідзе); дочірнє підприємство «Пересувна механізована колона № 44» Публічного акціонерного товариства «Дніпроводбуд» (код 01035609, м. Нікополь) (далі - ДП «ПМК № 44» ПАТ «Дніпроводбуд»).
Згідно з Протоколом розкриття пропозицій конкурсних торгів № 6 від 31 січня 2014 року учасники відкритих торгів подали пропозиції. ТОВ «Ангоб» пропозиція конкурсних торгів складала 3 730 618,80 грн; ТОВ «Магістраль Плюс» - 3 783 290,40 грн; ДП «ПМК № 44» ПАТ «Дніпроводбуд» - 3 948 025,80 грн.
За результатами розгляду пропозицій конкурсних торгів (протокол № 6 від 31 січня 2014 року) комітет з конкурсних торгів відносно пропозицій учасників торгів ТОВ «Ангоб» та ТОВ «Магістраль Плюс» в інформації про наявність чи відсутність необхідних документів, передбачених ДКТ, зазначив: «згідно з документацією конкурсних торгів».
Щодо пропозиції конкурсних торгів учасника закупівлі ДП «ПМК № 44» ПАТ «Дніпроводбуд» члени комітету з конкурсних торгів зазначили: «пропозиція не відповідає ЗДКТ: відсутня довідка про те, що учасник не визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та відносно нього не відкрита ліквідаційна процедура».
Протокол розкриття пропозицій конкурсних торгів № 6 від 31 січня 2014 року містить підписи голови комітету Юхимука С.П., секретаря Калюжного П.В. та членів комітету Мотрончука А. П. і Кравченко Л. А.
За результатами оцінки пропозицій конкурсних торгів згідно з протоколом № 9 від 19 лютого 2014 року акцептовано пропозицію конкурсних торгів учасника № 1 ТОВ «Ангоб»; ціни пропозицій конкурсних торгів, які оцінювались: найнижча ціна пропозиції конкурсних торгів: учасник № 1 ТОВ «Ангоб» - 3 730 618,80 грн, найвища ціна пропозиції конкурсних торгів: учасник № 2 ТОВ «Магістраль Плюс» - 3 783 290, 40 грн.
Дата акцепту пропозиції конкурсних торгів - 20 лютого 2014 року.
З переможцем торгів укладено договір про закупівлю товарів (робіт або послуг) за державні кошти (без номеру) від 19 березня 2014 року на виконання робіт «Будівництво інших споруд» (Реконструкція блоку фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП) між МКП в особі начальника Юхимука С.П. та ТОВ «Ангоб» в особі директора Тикви А.А.
Інспекція також зазначила, що вищевказаний договір не виконувався, за поясненнями представників підприємства, через відсутність фінансування.
18 червня 2014 року на підставі Акта перевірки ОДФІ направила позивачу Спірну вимогу, в якій вказала про таке:
« 1. Опрацювати матеріали перевірки та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень.
2. Перевіркою встановлені порушення, які не мають грошового еквіваленту, зокрема недотримання вимог чинного законодавства у сфері державних закупівель щодо проведення процедури відкритих торгів.
Так, комітет з конкурсних торгів МКП на чолі з головою комітету Юхимчуком С.П. при проведенні процедури закупівлі код 45.21.6 «Будівництво інших споруд» (Реконструкція блоку фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП), не відхилив пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Магістраль Плюс» і ТОВ «Ангоб», які не відповідали кваліфікаційним критеріям і умовам ДКТ на порушення частини першої статті 16, абзаців 2, 3, 4 частини другої статті 16, частини третьої статті 27, підпунктів 1, 3 пункту 1 статті 29 Закону України від 01 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель» із змінами в період його дії (далі - Закон № 2289-VI).
Враховуючи те, що пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Магістраль Плюс» та ТОВ «Ангоб» підлягали відхиленню, як такі що не відповідають кваліфікаційним критеріям і умовам ДКТ, відкриті торги необхідно було відмінити. Проте на порушення абзацу 6 частини першої статті 30 Закону № 2289-VI, члени комітету з конкурсних торгів МКП на чолі з головою комітету пропозиції учасників не відхилили, торги не відмінили.
У зв'язку з цим, розглянути питання щодо притягнення до відповідальності винних посадових осіб - членів комітету з конкурсних торгів: голову комітету з конкурсних торгів начальника підприємства Юхимчука С.П., секретаря комітету з конкурсних торгів, заступника начальника підприємства по загальним питанням Калюжного П.В., члена комітету з конкурсних торгів, інженера з планування виробництва Таран Н.П., члена комітету з конкурсних торгів, юрисконсульта відділу збуту Мотрончука А.П., члена комітету з конкурсних торгів, бухгалтера-матеріаліста Кравченко Л.А., члена комітету з конкурсних торгів, головного механіка Череп А.М., в тому числі щодо звільнення із займаних посад або відповідальності займаним посадам осіб, які допустили порушення. Результати перевірки розглянути на виробничій нараді та видати наказ по підприємству.
3. За результатами оцінки акцептовано пропозицію конкурсних торгів ТОВ «Ангоб» і укладено договір від 19 березня 2014 року про закупівлю товарів (робіт, послуг) за державні кошти між МКП в особі начальника Юхимчука С.П. та ТОВ «Ангоб» в особі директора Тикви А.А. на виконання робіт із реконструкції блоку фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП на загальну суму 3 730 618,80 грн (разом з ПДВ), умови якого не відповідають Основним умовам договору про закупівлю, наведеним в формі Додатку № 6 пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Ангоб», а саме:
1) Пунктом 3.2 умов укладеного договору про закупівлю товарів (робіт, послуг) за державні кошти від 19 березня 2014 року зазначено: «Ціна цього договору може бути зменшена за взаємною згодою Сторін», проте згідно з формою Додатку № 6 Основні умови договору про закупівлю, наведеною в складі пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Ангоб» листом від 29 січня 2014 року № 41, стосовно ціни договору зазначено: «Ціна договору про закупівлю, визначена на підставі проведених конкурсних торгів, з урахуванням ПДВ, нараховується згідно з проектно-кошторисною документацією, яка є невід'ємною частиною до договору, і не може підвищуватись протягом дії Договору».
2) Пунктом 7.3 умов договору про закупівлю товарів (робіт, послуг) за державні кошти від 19 березня 2014 року зазначено: «У разі невиконання або несвоєчасного виконання зобов'язань при закупівлі товарів (робіт, послуг) за бюджетні кошти Замовник сплачує Учаснику штрафні санкції (пеню) у розмірі облікової ставки НБУ від вартості невиконаних зобов'язань за кожен день такого невиконання», проте згідно з листом від 29 січня 2014 року № 41 - форми Додатку № 6 Основні умови договору про закупівлю, наданим в складі пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Ангоб», зазначена умова відсутня.
У зв'язку з чим привести умови договору про закупівлю товарів (робіт, послуг) за державні кошти від 19 березня 2014 року на виконання робіт по реконструкції фільтрів та відстійників на насосно-фільтрувальній станції МКП на загальну суму 3 730 618,80 грн (разом з ПДВ) у відповідність до форми Додатку № 6 основні умови договору про закупівлю, наданій листом від 29 січня 2014 року № 41 у складі пропозиції конкурсних торгів ТОВ «Ангоб» шляхом укладання додаткової угоди.
У разі неможливості усунення порушень рекомендуємо відмінити процедуру закупівлі, як таку що проведена з порушенням законодавства у сфері державних закупівель.
4. В подальшому забезпечити дотримання вимог законодавства у сфері державних закупівель при здійсненні процедур закупівель, врахувати вказані порушення та не допускати їх у майбутньому.
5. Прийняти відповідне управлінське рішення за результатом розгляду матеріалів перевірки».
МКП не погодилося зі Спірною вимогою і звернулося до суду.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 25 вересня 2014 року позов задовольнив. Визнав протиправною та скасував Спірну вимогу.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 березня 2015 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Не погодившись із цими рішеннями, Інспекція звернулася із касаційною скаргою про їх скасування та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі зазначила, що суди надали неправильну оцінку фактичним обставинам справи, неправильно застосували норми матеріального права. Зокрема, дійшли хибного висновку про те, що надання ТОВ «Англоб» неповної інформації про фінансовий та майновий стан підприємства не є порушенням; формальне членство Таран Н.П. в комітеті не створювало протиріччя між інтересами учасників процедури закупівлі, навіть попри те, що Таран Н.П. у період проведення процедури закупівлі працювала в ТОВ «Магістраль Плюс» на посаді головного бухгалтера і в періоді, що підлягав перевірці та на момент підписання Акта перевірки, не виходила зі складу комітету з конкурсних торгів МКП; надання форми Додатку № 4 Технічне завдання - таблиці відповідності технічним вимогам Замовника щодо документального підтвердження відповідності пропозиції учасника конкурсних торгів технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам до предмету закупівлі, встановленим замовником згідно з умовами пункту 7 розділу ІІІ та Додатку 4 до Документації конкурсних торгів, не є обов'язковим.
У відзиві на касаційну скаргу МКП просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Верховний Суд переглянув рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.
Суди першої та апеляційної інстанцій проаналізували вимоги Закону № 2289-VІ, Закону України від 26 січня 1993 року № 2