РІШЕННЯ
Іменем України
30 січня 2019 року
Київ
справа №9901/921/18
адміністративне провадження №П/9901/921/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Хохуляка В.В., суддів: Васильєвої І.А., Пасічник С.С., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П.,
при секретарі судового засідання Лисенко О.М.,
за участю:
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Погребняка С.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. ПОЗОВНІ ВИМОГИ
ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія), у якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 24.10.2018 №479дп-18 про притягнення першого заступника керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
Позивач вважає, що рішення КДКП є протиправним та таким, що підлягає скасуванню. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 наводить наступні доводи.
Комісією не покладено в основу оскаржуваного рішення принцип обґрунтованості, передбачений пунктом 3 частини другої статті 2 КАС України. Позивач вважає, що оскаржуване рішення прийнято без дотримання принципу рівності перед законом, закріпленому пунктом 7 частини другої статті 2 КАС України. У рішенні КДКП не викладено мотиви, з огляду на які зроблено висновок про те, що дії або бездіяльність позивача свідчать про факт неналежного виконання службових обов'язків.
Спірне рішення було прийнято за результатами дисциплінарного провадження на підставі заяви про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, за результатами проведеної перевірки доброчесності. Заява, яка стала підставою для відкриття дисциплінарного провадження, не підтверджена відповідною довідкою підрозділу внутрішньої безпеки, складена на підставі доказів, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
Також, КДКП порушено вимоги Закону України «Про прокуратуру» та Положення про порядок роботи КДКП в частині проведення дисциплінарного провадження по фактам рішень, дій чи бездіяльності прокурора в межах кримінального процесу, які не оскаржувались у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Так, КДКП не досліджено обставини, які мають значення для підтвердження наявності дисциплінарного проступку. Висновок про наявність дисциплінарного проступку, зводиться до того, що позивач, як вищестоящий прокурор неналежним чином здійснював контроль за організацією процесуального керівництва у певних кримінальних провадженнях. Позивач вважає, що у достовірності факту провини останнього залишаються розумні сумніви, оскільки прокуратура області поклала усю провину за стан досудового розслідування у кримінальних провадженнях на ОСОБА_1 та не встановила чи є в діях або бездіяльності процесуальних керівників у вказаних кримінальних провадженнях відповідні порушення.
Крім того, відповідач при проведенні дисциплінарного провадження не визначив період вчинення дисциплінарного проступку, що порушує вимоги Закону України «Про прокуратуру» про недопустимість винесення рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора пізніше, ніж через рік з дня вчинення проступку.
Позивач вважає, що висновки Комісії про наявність дисциплінарного проступку засновані на підставі припущень, не підтверджені рішеннями судів або прокуратурою вищого рівня, у рішенні відсутня інформація про негативні наслідки у вигляді порушення прав громадян та порушення норм закону, не здобуто відомостей про негативний суспільний резонанс через скоєний дисциплінарний проступок та завдання через це шкоди авторитету органів прокуратури.
ОСОБА_1 звертає увагу, що КДКП винесено рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, хоча прокуратура Одеської області подавала дисциплінарну скаргу відносно ОСОБА_1.
Крім того, позивачем були викладені обґрунтування заявленого позову у відповіді на відзив та додаткових письмових поясненнях.
У свою чергу, відповідач проти позову заперечує та просить відмовити у його задоволенні, з наступних підстав.
За результатами перевірки стану організації нагляду за додержанням законів органами національної поліції при провадженні досудового розслідування та процесуального керівництва у Котовській місцевій прокуратурі, дисциплінарну скаргу відносно ОСОБА_1 скеровано на адресу КДКП. Отже, це не була перевірка доброчесності прокурора та підстави для залучення співробітника підрозділу внутрішньої безпеки під час перевірки були відсутні.
Мотиви, якими керувався відповідач, оцінюючи обставини дисциплінарного провадження, докладно викладені у рішенні, що оскаржується. У томі числі, на підставі чого Комісія не погодилась з доводами позивача, які останній повторює у позові з приводу проведення дисциплінарного провадження по фактам рішень, дій чи бездіяльності прокурора в межах кримінального процесу.
Позивач був притягнутий до дисциплінарної відповідальності не за дії, вчинені процесуальними керівниками у кримінальних провадженнях, а за неналежне виконання своїх службових обов'язків, покладених на нього, як на першого заступника керівника місцевої прокуратури, щодо контролю за якістю здійснення процесуального керівництва. Процесуальні керівники за подібні порушення до відповідальності притягуватись не можуть.
Щодо строків притягнення позивача до відповідальності, враховуючи тривалий характер проступку, беручи до уваги час тимчасової непрацездатності, на день прийняття відповідачем рішення річний строк притягнення до адміністративної відповідальності не минув.
При прийнятті оскаржуваного рішення КДКП діяла на підставі приписів законодавства, в межах наданих повноважень та з додержанням відповідної процедури.
ІІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 30.11.2018 відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до КДКП про визнання протиправним та скасування рішення, справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін на 19.12.2018.
У судовому засіданні 19.12.2018 оголошено перерву до 23.01.2019, та 23.01.2019 оголошено перерву до 30.01.2019.
30.01.2019 у відритому судовому засіданні за участю представників сторін судом оголошено вступну та резолютивну частини рішення про відмову у задоволенні позову.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Комісією прокуратури Одеської області (за участю співробітника внутрішньої безпеки Генеральної інспекції) проведено службове розслідування щодо можливої недоброчесності першого заступника керівника Котовської місцевої прокуратури ОСОБА_1, з прийняттям відповідного висновку від 29.08.2017 (а.с.97, том 2).
28.03.2018 КДКП за наслідками розгляду дисциплінарної скарги щодо можливої недоброчесності першого заступника керівника Котовської місцевої прокуратури ОСОБА_1, прийнято рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно останнього (а.с.84, том 1).
На виконання вимог пункту 11 висновку про результати службового розслідування від 29.08.2017 посадовими особами прокуратури Одеської області проведено перевірку Котовської місцевої прокуратури з питань нагляду за додержанням законів при провадженні досудового розслідування у кримінальних провадженнях у формі процесуального керівництва, результати якої оформлені доповідною запискою від 25.12.2017 (а.с.65, том 1).
На адресу КДКП скеровано дисциплінарну скаргу від 16.02.2018, з посиланням на проведену перевірку, про неналежне виконання службових обов'язків першим заступником керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 (а.с.57, том 1).
23.02.2018 до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокуратури Одеської області про вчинення першим заступником керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Автоматизованою системою для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження визначено члена КДКП Погребняка С.П.
27.02.2018 членом Комісії відкрито дисциплінарне провадження щодо прокурора ОСОБА_1
КДКП рішенням від 18.04.2018 продовжила строк перевірки відомостей про наявність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 до 23.05.2018.
23.05.2018 членом КДКП складено висновок про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора ОСОБА_1, з пропозицією притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладення стягнення у виді догани (а.с.43, том 1).
10.10.2018 розгляд висновку про наявність дисциплінарного проступку було відкладено у зв'язку з неявкою прокурора, визнано присутність останнього на засіданні Комісії обов'язковою.
За результатами дисциплінарного провадження, за участю ОСОБА_1 та представника скаржника, Комісією встановлено наявність у діях прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».
24.10.2018 КДКП прийнято рішення про притягнення першого заступника керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани (а.с.22, том 1).
Рішенням КДКП встановлено, що згідно наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» на ОСОБА_1 як на першого заступника керівника місцевої прокуратури покладено обов'язок щодо здійснення організації роботи з нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, у тому числі у формі процесуального керівництва, призначення процесуальних керівників досудового розслідування кримінальних правопорушень, контролю за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування та додержанням розумних строків.
Відповідно до наказів керівника Котовської місцевої прокуратури про розподіл обов'язків між працівниками Котовської місцевої прокуратури на першого заступника керівника місцевої прокуратури ОСОБА_1 покладено обов'язки щодо забезпечення роботи прокурорів місцевої прокуратури на території м.Подільськ, Подільського та Окнянського районів; організації та забезпечення нагляду за додержанням Подільським ВП ГУНП в області (крім Ананьївського відділення поліції Подільського ВП ГУНП в Одеській області) вимог закону при проведенні дізнання та досудового слідства; невідкладного призначення процесуальних керівників; організації нагляду при проведенні досудового розслідування слідчими піднаглядних органів Національної поліції, в тому числі у формі процесуального керівництва; контроль за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування та участі у судовому провадженні; своєчасністю та законністю застосування заходів забезпечення кримінального провадження тощо.
Внаслідок систематичного неналежного здійснення першим заступником керівника Котовської місцевої прокуратури ОСОБА_1 своїх посадових обов'язків допущено суттєві порушення вимог кримінального процесуального законодавства України щодо проведення швидкого, повного, неупередженого розслідування та прийняття за їх результатами остаточних процесуальних рішень, укриття злочинів.
ОСОБА_1 надав письмові пояснення та підтвердив їх на засіданні Комісії, вказавши, що не згоден з дисциплінарною скаргою, оскільки прокуратура області звинуватила його у порушеннях, не встановивши, чи є в діях або бездіяльності процесуальних керівників відповідні порушення. Рішень суду або рішень вищестоящого прокурора до заяви не додано. ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Разом з тим, Комісія дійшла висновку, що порушення ОСОБА_1 вимог кримінального процесуального законодавства та наказу Генерального прокурора України від 19.12.2012 №4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» свідчить про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків та вчинення проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», що є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
Не погоджуючись з рішенням КДКП про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про прокуратуру» функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами.
Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається Розділом VII Закону України «Про прокуратуру» та Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення).
Статтею 43 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Даний перелік підстав є вичерпним, законодавством не передбачено його розширене тлумачення.
Згідно зі статтею 44 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку (пункт 1 частини першої статті 45 цього Закону).
Пунктом 103 Положення врегульовано, що дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.
Відповідно до частини першої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» Секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Згідно з частиною десятою статті 46 Закону України «Про прокуратуру» член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
Відповідно до положень статті 47 Закону України «Про прокуратуру» розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи.
Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб.
Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від