П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 січня 2019 року
м. Київ
Справа № 686/23317/13-а
Провадження № 11-1193апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_3 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Смілянця Е. С., суддів Залімського І. Г., Сушка О. О.) від 15 жовтня 2015 року та Обслуговуючого кооперативу «Дачний кооператив «Румб» на постанови Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області (у складі головуючого судді Продана Б. Г.) від 08 квітня 2014 року та Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Смілянця Е. С., суддів Залімського І. Г., Сушка О. О.) від 15 жовтня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Голови Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області ШепеляСергія Вікторовича, Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення,
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2013 року ОСОБА_3 звернувся до Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Голови Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області Шепеля Сергія Вікторовича (далі - Голова Таїровської селищної ради) і Таїровської селищної ради, у якому просив: визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Голову Таїровської селищної ради надати запитувану інформацію з відповідними додатками на його адвокатські запити від 10 квітня 2013 року та від 25 червня 2013 року; визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Голову Таїровської селищної ради внести в порядок денний чергової сесії після вступу рішення суду в законну силу питання про передачу земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку; визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Таїровську селищну раду на черговій сесії після вступу рішення суду в законну силу прийняти рішення про передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га у приватну власність для обслуговування дачного будинку; визнати протиправним та скасувати рішення Таїровської селищної ради від 13 липня 2012 року № 499-VІ «Про розгляд протесту, внесеного прокурором Овідіопольського району Одеської області на рішення Таїровської селищної ради від 23 січня 2009 року № 1398-V «Про передачу у довгострокову оренду строком на 49 років гр. ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0311 га для дачного будівництва, розташованої на території Таїровської селищної ради в АДРЕСА_2»; зобов'язати Таїровську селищну раду у двохмісячний строк подати звіт про виконання судового рішення.
Хмельницький міськрайонний суд Хмельницької області постановою від 08 квітня 2014 року вказаний позов задовольнив:
- визнав протиправною бездіяльність Голови Таїровської селищної ради, яка виразилась у ненаданні відповіді на адвокатські запити ОСОБА_3 від 10 квітня 2013 року № 1004/13-1 та від 25 червня 2013 року № 2506/13-1;
- зобов'язав Голову Таїровської селищної ради протягом п'яти днів після вступу в законну силу рішення суду надати запитувану інформацію з відповідними додатками на адвокатські запити ОСОБА_3 від 10 квітня 2013 року № 1004/13-1 та від 25 червня 2013 року № 2506/13-1;
- визнав протиправною бездіяльність Голови Таїровської селищної ради стосовно невнесення в порядок денний чергової сесії питання про прийняття рішення про передачу земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку згідно каталогу координат кутів зовнішніх меж землекористування, додатку до акта встановлення в натурі меж земельної ділянки від 02 лютого 2008 року та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, виготовленої Приватним підприємством «Обрій» (далі - ПП «Обрій») без розроблення проекту відведення цієї земельної ділянки;
- зобов'язав Голову Таїровської селищної ради внести в порядок денний чергової сесії після вступу рішення суду в законну силу питання щодо прийняття рішення про передачу земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку;
- визнав протиправною бездіяльність Таїровської селищної ради щодо неприйняття рішення про вилучення з постійного користування Обслуговуючого кооперативу «Дачний кооператив «Румб» (далі - ОК «ДК»Румб») земельної ділянки № НОМЕР_1, загальною площею 0,0311 га та її передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку згідно каталогу координат кутів зовнішніх меж землекористування, додатку до акта встановлення в натурі меж земельної ділянки від 02 лютого 2008 року та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, виготовленої ПП «Обрій» без розроблення проекту відведення цієї земельної ділянки;
- зобов'язав Таїровську селищну раду на черговій сесії після вступу рішення суду в законну силу прийняти рішення про передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га у приватну власність для обслуговування дачного будинку;
- визнав протиправним та скасував рішення Таїровської селищної ради від 13 липня 2012 року № 499-VІ «Про розгляд протесту, внесеного прокурором Овідіопольського району Одеської області на рішення Таїровської селищної ради від 23 січня 2009 року № 1398-V «Про передачу у довгострокову оренду строком на 49 років гр. ОСОБА_3 земельної ділянки площею 0,0311 га для дачного будівництва, розташованої на території Таїровської селищної ради в АДРЕСА_2».
Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 15 жовтня 2015 року скасував Постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 08 квітня 2014 року в частині щодо:
- зобов'язання Голови Таїровської селищної ради внести в порядок денний чергової сесії після вступу рішення суду в законну силу питання щодо прийняття рішення про передачу земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку згідно каталогу координат кутів зовнішніх меж землекористування, додатку до акта встановлення в натурі меж земельної ділянки від 02 лютого 2008 року та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвідчують право на земельну ділянку, виготовленої ПП «Обрій» без розроблення проекту відведення цієї земельної ділянки;
- зобов'язання Таїровської селищної ради на черговій сесії після вступу рішення суду в законну силу прийняти рішення про передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га у приватну власність для обслуговування дачного будинку згідно каталогу координат кутів зовнішніх меж землекористування, додатку до акта встановлення в натурі меж земельної ділянки від 02 лютого 2008 року та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвідчують право на земельну ділянку, виготовленої ПП «Обрій» без розроблення проекту відведення цієї земельної ділянки, і прийняв у цій частині нову постанову, якою відмовив у задоволенні даних позовних вимог. У решті постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 08 квітня 2014 року залишив без змін.
Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що голова Таїровської селищної ради був зобов'язаний прореагувати на адвокатські запити позивача та надати відповідь у встановленому законодавством порядку, а тому бездіяльність відповідача стосовно ігнорування вказаних адвокатських запитів є протиправною. Також апеляційний суд зазначив, що чинне законодавство не передбачає такого способу захисту в межах виконавчого провадження як звернення до суду з позовом про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на виконання рішення суду, а тому відмовив у задоволенні вимог про зобов'язання Таїровської селищної ради та її голови внести в порядок денний та прийняти рішення про передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 земельної ділянки № НОМЕР_1, загальною площею 0,0311 га у приватну власність для обслуговування дачного будинку.
При цьому суди першої та апеляційної інстанції розглядали справу в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції,чинній на час виникнення спірних правовідносин).
У листопаді 2015 року ОСОБА_3 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині скасування постанови суду першої інстанції та залишити без змін постанову Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 08 квітня 2014 року.
На обґрунтування своєї касаційної скарги ОСОБА_3 зазначив, що апеляційний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції в частині задоволення його позовних вимог про зобов'язання Таїровської селищної ради та її голови внести в порядок денний чергової сесії та прийняти рішення про передачу йому земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га у приватну власність для обслуговування дачного будинку в порядку безоплатної приватизації, порушив норми матеріального права і дійшов безпідставного висновку про відмову у задоволенні таких вимог.
Також, не погодившись із постановами Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 08 квітня 2014 року та Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2015 року, у грудні 2015 року ОК «ДК» Румб» подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції та направлення цієї справи до суду першої інстанції на новий розгляд, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваних рішень.
Крім того, за позицією ОК «ДК» Румб», спірні правовідносини, які виникли між учасниками цієї справи, стосуються спору про право (спрямовані на реалізацію сторонами свого права на користування і розпорядження землею), а тому протиправно розглянуті судами першої та апеляційної інстанції в порядку адміністративного судочинства. На думку скаржника, цей спір повинен розглядатись за правилами, визначеними Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України).
Вищий адміністративний суд України ухвалами від 16 березня 2016 року відкрив провадження у справі за вказаними касаційними скаргами.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 жовтня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України в редакції Закону № 2147-VIII, оскільки учасник справи оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАСУкраїни (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.
Овідіопольський районний суд Одеської області рішенням від 06 березня 2008 року та додатковим рішенням від 24 квітня 2008 року у цивільній справі № 2-802 визнав за ОСОБА_3 право на отримання у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га для обслуговування дачного будинку, яка розміщена в ОК «ДК» Румб» на території Таїровської селищної ради, згідно каталогу координат кутів зовнішніх меж землекористування, додатку до акта встановлення в натурі меж земельної ділянки від 02 лютого 2008 року та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, виготовленої ПП «Обрій», та зобов'язав Таїровську селищну раду на черговій сесії після вступу рішення суду в законну силу прийняти рішення про вилучення з постійного користування ОК «ДК» Румб» зазначеної земельної ділянки та її передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_5 у приватну власність для обслуговування дачного будинку.
14 лютого 2011 року позивач подав до Державної виконавчої служби Овідіопольського районного управління юстиції Одеської області заяву про примусове виконання вищевказаних судових рішень.
09 квітня 2013 року ОСОБА_5 звернувся до відділу державної виконавчої служби Овідіопольського районного управління юстиції Одеської області
(далі - ВДВС Овідіопольського РУЮ Одеської області) із адвокатським запитом щодо надання інформації про результати виконання рішення від 06 березня 2008 року та додаткового рішення від 24 квітня 2008 року Овідіопольського районного суду Одеської Області у справі № 2-802.
Цього ж дня, 09 квітня 2013 року у відповідь на вищевказаний адвокатський запит ВДВС Овідіопольського РУЮ Одеської області повідомив позивача, що в ході примусового виконання рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 06 березня 2008 року та додаткового рішення від 24 квітня 2008 року, Таїровською селищною радою (боржником) не виконані, а тому на підставі Закону України від 21 квітня 1999 року № 606-XIV «Про виконавче провадження»
(далі - Закон № 606-XIV) до боржника були застосовані штрафні санкції та винесено подання до прокуратури про притягнення боржника до кримінальної відповідальності за ст. 382 Кримінального кодексу України, після чого виконавче провадження закінчене згідно з п. 11 ст. 49 Закону № 606-XIV.
10 квітня 2013 року ОСОБА_5 звернувся до Голови Таїровської селищної ради з адвокатським запитом про надання письмової інформації щодо стану виконання Таїровською селищною радою рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 06 березня 2008 року та додаткового рішення від 24 квітня 2008 року у справі № 2-802 про передачу йому в приватну власність відповідних земельних ділянок (Таїровська селищна рада отримала запит 16 квітня 2013 року). Однак, відповіді на поданий адвокатський запит ОСОБА_5 не отримав.
25 червня 2013 року позивач направив до Голови Таїровської селищної ради повторний адвокатський запит з аналогічною попередній вимогою та проханням надіслати відповідь у встановленому законодавством порядку. Даний адвокатський запит отримано Таїровською селищною радою 02 липня 2013 року, однак відповіді на нього відповідач також не надав.
Вважаючи протиправною бездіяльність Таїровської селищної ради та її Голови стосовно ненадання відповідей на адвокатські запити, а також безпідставне невиконання відповідачами рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 06 березня 2008 року та додаткового рішення від 24 квітня 2008 року, а саме щодо неприйняття Радою рішення про передачу йому у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га для обслуговування дачного будинку, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційних скаргах доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, у цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень
(нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як убачається з матеріалів справи, позивач, звертаючись із цим позовом, фактично просить суд зобов'язати Таїровську селищну раду та її Голову виконати рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 06 березня 2008 року та додаткове рішення цього ж суду від 24 квітня 2008 року у цивільній справі № 2-802, відповідно до яких за позивачем було визнано право на отримання у власність земельної ділянки № НОМЕР_1 загальною площею 0,0311 га для обслуговування дачного будинку та зобов'язано Таїровську селищну раду на черговій сесії після вступу рішення суду в законну силу прийняти рішення про вилучення з постійного користування ОК «ДК» Румб» зазначеної земельної ділянки та її передачу в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_5 у приватну власність для обслуговування дачного будинку.
Тобто, предметом спору в частині позовних вимог про: визнання протиправною бездіяльності відповідачів; зобов'язання голови Таїровської селищної ради внести в порядок денний чергової сесії після вступу рішення суду в законну силу питання щодо прийняття рішення про передачу земельної ділянки № НОМЕР_1, загальною площею 0,0311 га в порядку безоплатної приватизації ОСОБА_3 у приватну власність для обслуговування дачного будинку; зобов'язання Таїровської селищної ради прийняти рішення про передачу зазначеної земельної ділянки, - є невиконання органом місцевого самоврядування судових рішень у цивільній справі № 2-802, і намагання позивача в такий спосіб примусити Таїровську селищну раду виконати ці судові рішення.
З цього приводу ВеликаПалата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити таке.
Статтею 14 ЦПК України передбачено, що судові рішення, які набрали законної сили, обов'язкові для всіх органів державної влади і органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, посадових чи службових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, - і за її межами.
За приписами ст. 368 ЦПК України питання, пов'язані із зверненням судового рішення до виконання, вирішує місцевий суд, який розглянув справу. За кожним судовим рішенням, яке набрало законної сили, за заявою осіб, на користь яких воно ухвалено, чи прокурора, який здійснював у цій справі представництво інтересів громадянина або держави в суді, видається один виконавчий лист.