ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 990/362/24
провадження № 11-302заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2024 року (судді Кравчук В. М., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Коваленко Н. В., Чиркін С. М.) у справі № 990/362/24 за його позовом до держави України в особі Верховної Ради України (далі - ВРУ), Президента України, Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про порушення конституційних прав та відшкодування шкоди і
ВСТАНОВИЛА:
1. 22 листопада 2024 року ОСОБА_1 звернувся до держави України в особі ВРУ, КМУ, Президента України про порушення конституційних прав та відшкодування шкоди.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав про порушення державою Україною в особі органів державної влади внаслідок допущеної ними бездіяльності його конституційних прав на соціальний захист та правничу допомогу. У контексті наведеного вказує на необхідність визнання ряду законів та підзаконних нормативно-правових актів такими, що не відповідають Конституції України.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 листопада 2024 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
4. Суд першої інстанції, зважаючи на те, що позовні вимоги ОСОБА_1 хоча і сформульовані як вимоги до ВРУ, КМУ і Президента України, однак фактично стосуються конституційності законів та інших нормативно-правових актів, дійшов висновку, що заявлений у цій справі позов у частині вимог, що стосуються конституційності законів та інших нормативно-правових актів, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5. У частині заявлених позивачем вимог про відшкодування майнової та моральної шкоди суд першої інстанції дійшов висновку, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, якими актами, діями або бездіяльністю відповідачів, прийнятими (вчиненими, допущеними) під час виконання ними управлінських функцій, було порушено його права, свободи чи інтереси, а тому вказані позовні вимоги про стягнення шкоди не підлягають розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства.
6. У цій частині суд дійшов висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів, оскільки він не стосується захисту прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а стосується виключно його майнового права, передбаченого, зокрема статтею 22 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), тому що суд не вбачає підстав для відкриття провадження у справі і в частині вимог про стягнення майнової та моральної шкоди.
7. На виконання положень частини шостої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд першої інстанції роз`яснив позивачу, що за правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) його вимоги про відшкодування майнової та моральної шкоди підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, за змістом якої просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2024 року та вирішити його спір по суті.
9. Передусім доводить, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду помилково відмовив у відкритті провадження у цій справі в частині вимог про стягнення майнової та моральної шкоди, тим самим створивши, з його погляду, ситуацію з невизначеністю щодо підсудності цього спору. Оспорюване судове рішення у цій справі, на його думку, суперечить судовому рішенню у справі № 752/18742/22 за його позовом (до Пенсійного фонду України про встановлення факту та відшкодування шкоди), в якій суд першої інстанції (Голосіївський районний суд м. Києва) закрив провадження у справі, оскільки вона не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а Київський апеляційний суд залишив це рішення без змін.
10. Вважає, що спір у справі, що розглядається, є публічно-правовим з огляду на те, що стороною в цьому спорі є суб`єкти владних повноважень, які, на переконання позивача, порушують його права, а тому має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
11. Серед іншого зазначає, що його прохання в позовній заяві щодо конституційності законів таінших нормативно-правових актів полягало в тому, щоб Верховний Суд звернувся до Конституційного Суду України, а потім ухвалив рішення по суті спору.
12. У доповненнях до апеляційної скарги додатково звертає увагу на те, що його позовні вимоги стосуються не конституційності законів, а визнання протиправною бездіяльності відповідачів, якою порушуються його конституційні права, зокрема, на достатній життєвий рівень через заниження прожиткового мінімуму.
13. Прохальну частину з урахуванням доповнень до апеляційної скарги ОСОБА_1 формулює так:
"1. Визнати протиправною бездіяльність відповідачів (Кабінету Міністрів України, Президента України, Верховної Ради України) щодо забезпечення дотримання моїх конституційних прав та свобод.
2. Зобов`язати відповідачів вчинити певні дії, спрямовані на усунення порушень моїх прав, а саме: Кабінет Міністрів України: забезпечити виплату пенсії з урахуванням реального прожиткового мінімуму та інфляції; Президента України: звернутися до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності: статті 36 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в частині визначення непрацездатних членів сім`ї, зокрема, обмеження щодо настання інвалідності до 18 років, що суперечить статті 198 Сімейного кодексу України; статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України" на 2021-2025 роки в частині встановлення заниженого прожиткового мінімуму, що порушує статті 27,28 Конституції України; статті 42 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в частині порядку розрахунку інфляції, що не відповідає реальному рівню інфляції; Верховну Раду України: привести положення законодавства у відповідність до Конституції України та рішень Конституційного Суду України.
3. Призначити перерву у судовому розгляді на строк, необхідний для отримання рішень Конституційного Суду України щодо конституційності зазначених положень законодавства.
4. Після отримання рішень Конституційного Суду України, продовжити розгляд справи по суті, враховуючи висновки Конституційного Суду України.
5. Зобов`язати Міністерство юстиції України забезпечити мене безоплатною правовою допомогою шляхом призначення адвоката для представництва моїх інтересів у даній справі".
14. Серед іншого просить суд звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо перевірки відповідності Конституції України положень статті 36 Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" (в частині визначення непрацездатних членів сім`ї), статті 42 цього ж Закону (в частині порядку розрахунку інфляції), статті 7 законів України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки в частині встановлення заниженого прожиткового мінімуму.
Позиція відповідачів
15. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2024 року - без змін.
16. Зазначає, що викладені в оскаржуваній ухвалі мотиви суду першої інстанції повністю узгоджуються з правовими висновками, яких дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 18 квітня 2018 року у справі № 9901/380/18, від 27 березня 2019 року у справі № 9901/952/18, від 01 квітня 2020 року у справі № 9901/571/19, від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23 та від 01 лютого 2024 року у справі № 990/140/23 (щодо неможливості розгляду справ щодо конституційності законів та інших нормативно-правових актів у порядку адміністративного судочинства), а також від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19, в ухвалах Верховного Суду від 27 листопада 2023 року у справі № 990/313/23, від 13 березня 2024 року у справі № 990/65/24 (щодо неможливості розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства позовних вимог про стягнення шкоди, якщо між сторонами відсутній публічно-правовий спір).
17. КМУ у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2024 року - без змін.
18. Звертає увагу, що суд першої інстанції дав належну правову оцінку всім обставинам та постановив законне та обґрунтоване судове рішення. Жодних мотивів, які б доводили порушення норм процесуального права при винесенні оскаржуваної ухвали, в апеляційній скарзі не наведено.
19. Зазначає і про те, що дослідження питання конституційності оскаржуваного акта уряду не може бути предметом судового розгляду суду адміністративної юрисдикції.
Рух апеляційної скарги
20. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2025 рокувідкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2024 року, а ухвалою від 27 лютого 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 13 березня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
24. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
25. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
26. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
27. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
29. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності КМУ визначені статтею 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
30. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
31. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.
32. За правилами частини четвертої статті 22 КАС України, про що окремо також наголосив Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні виключно ті позовні вимоги до КМУ, що стосуються питання щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
33. Велика Палата Верховного Суду, враховуючи зміст позовних вимог, з якими ОСОБА_1 звернувся у цій справі до Верховного Суду, які, як можна зрозуміти з наведених позивачем формулювань, стосуються конституційності законів та інших нормативно-правових актів, що визначають рівень пенсії, наведені вище вимоги процесуального закону, погоджується з твердженням суду першої інстанції, що заявлений у цій справі позов у частині наведених позовних вимог не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
34. Відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
35. Згідно із статтею 50 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон № 2136-VIII) формами звернення до Конституційного Суду України є конституційне подання, конституційне звернення, конституційна скарга.
36. Статтею 91 Закону № 2136-VIII визначено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
37. Зі змісту вказаних норм слідує, що визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними, після чого вони втрачають чинність, належить до повноважень Конституційного Суду України.
38. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
39. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі у зазначеній частині вимог.
40. Вимоги позивача у позовній заяві стосуються неконституційності законів та інших нормативно-правових актів, однак він не заявляв спірних вимог, до яких потрібно було застосувати названі ним закони. Суд першої інстанції цих законів теж не застосував, тому відповідно до вимог частини четвертої статті 7 КАС України не мав підстав після винесення рішення звертатися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції цього суду.
41. Тому Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи ОСОБА_1 про необхідність звернення до Конституційного Суду України для перевірки на конституційність положень Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" та законів України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки.
42. Стосовно вимог позивача, викладених у запереченні на відзиви відповідачів на його апеляційну скаргу, якими він ніби намагається пояснити / посилити справжній зміст його позовних вимог, з якими він звернувся до суду першої інстанції, слід зазначити, що, як можна зрозуміти з їх змісту, вони сформульовані як нові вимоги. А за правилами частини п`ятої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
43. Щодо заявленої позивачем вимоги про відшкодування завданої йому шкоди, то суд першої інстанції слушно зауважив, що відповідно до приписів частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
44. Ураховуючи те, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідачів, прийнятим (вчиненою) у ході здійснення останніми саме управлінських функцій, було порушено його права, свободи чи інтереси, ці позовні вимоги не підлягають розгляду окремо в порядку адміністративного судочинства.
45. Аналогічний підхід викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року в справі № 9901/70/19 та від 14 листопада 2024 року в справі № 990/285/24.
46. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.
47. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
48. Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 26 листопада 2024 року дійшов обґрунтованого висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів як на такий, що не стосується захисту прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а стосується виключно його майнового права, передбаченого, зокрема, статтею 22 ЦК України, та про відсутність підстави для відкриття провадження у цій справі також у частині вимог щодо відшкодування шкоди.