ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2025 року
м. Київ
справа №320/789/23
адміністративне провадження № К/990/6348/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 320/789/23
за позовом керівника Бучанської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради, третя особа - Бучанська міська рада, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2023 року (суддя Леонтович А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2024 року (суддя-доповідач - Беспалов О.О., судді: Бужак Н.П., Кобаль М.І.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У січні 2023 року керівник Бучанської окружної прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Київській області (далі - ГУ ДСНС у Київській області, позивач) з позовом до Комунального підприємства "Бучасервіс" Бучанської міської ради (далі - КП "Бучасервіс", відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - Бучанська міська рада, в якому просив:
- визнати бездіяльність КП "Бучасервіс" щодо невжиття заходів з належного тримання захисних споруд-сховищ (протирадіаційних укриттів) №16409 та №164015 протиправною;
- зобов`язати КП "Бучасервіс" привести у стан готовності захисну споруду №164009, розташовану за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Енергетиків, 16 та захисну споруду №164015, розташовану за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Островського, 36 - з метою використання їх з призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року (далі - Наказ № 579).
Позов обґрунтований тим, що посадовими особами ГУ ДСНС України у Київській області складені акти оцінки готовності захисної споруди №164009, розташованої за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Енергетиків, 16 та захисної споруди №164015, розташованої за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Островського, 36, перебуває у комунальній власності та балансоутримувачем якого є Комунальне підприємство "Бучасервіс" Бучанської міської ради. Вказаними актами констатовано про стан неготовності захисної споруди та рекомендовано привести укриття у відповідність до вимог Інструкції з питань цивільного захисту у мирний час і Наказу № 579. ГУ ДСНС у Київській області, як спеціально уповноважений державою орган, знаючи про тривале (починаючи з 2018 року) ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення сховищ №164009 та №164015 у відповідність до Наказу №579, не вживає відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності. Ураховуючи суспільну значимість порушених інтересів держави, що полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, невжиття заходів до звернення до суду ГУ ДСНС у Київській області самостійно, цей позов пред`являється прокурором, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2023 року позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області залишено без руху та запропоновано усунути її недоліки шляхом подання до суду:
- нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення ГУ ДСНС у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову;
- доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України;
- доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах даного предмету спору ( у тому числі до уведення воєнного стану);
- доказів звернення до ГУ ДСНС у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії;
- внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.
14 лютого 2023 року до суду надійшли документи керівника Бучанської окружної прокуратури на усунення недоліків позовної заяви.
На виконання ухвали суду керівник Бучанської окружної прокуратури надав пояснення, у яких зазначив, що подання цього позову обумовлено бездіяльністю ГУ ДСНС у Київській області. Зокрема, цей орган, як уповноважений у сфері цивільного захисту, не вжив необхідних заходів для зобов`язання балансоутримувача привести відповідну захисну споруду у стан готовності до використання. Прокурор наголосив, що відповідно до приписів Положення про ДСНС, остання здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням. Крім того, ДСНС уповноважена складати акти перевірок, видавати приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки. У разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, цей орган має право звертатися безпосередньо або через свої територіальні підрозділи до адміністративного суду з вимогою про застосування заходів реагування. Зокрема, йдеться про повне або часткове зупинення діяльності підприємств, окремих виробництв, експлуатації будівель, споруд, об`єктів, агрегатів, механізмів, устаткування, а також припинення проведення будівельно-монтажних робіт, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції тощо - до моменту повного усунення порушень.
Таким чином органи ДСНС, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію, у разі виявлення порушень мають право звертатися до суду в порядку адміністративного судочинства. Оскільки саме ДСНС здійснює контроль за готовністю захисних споруд до використання за призначенням, а ГУ ДСНС у Київській області, достеменно знаючи про тривале ігнорування відповідачем вимог щодо приведення сховища №164034 у відповідність до Наказу №579, не вжило достатніх та ефективних заходів реагування, Бучанська окружна прокуратура подала цей позов в інтересах ГУ ДСНС у Київській області.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2023 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2024 року, позовну заяву керівника Бучанської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Таке представництво допускається, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такому випадку прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах. При цьому прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).
Відповідно до обґрунтувань позовної заяви та заяви поданої на усунення її недоліків, подання позову керівником Бучанської окружної прокуратури пов`язане з тим, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної, пожежної безпеки та цивільної безпеки, тривалий час не вживає передбачених законодавством заходів щодо спонукання підприємства до приведення захисних споруд цивільного захисту №1164009 а №164015 у належний до використання стан. Отже, прокурор визначив ГУ ДСНС у Київській області органом, який є компетентним у цих правовідносинах.
Водночас повноваження ГУ ДСНС у Київській області визначені Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом. Це означає, що суб`єкт владних повноважень, виступаючи позивачем, має бути уповноважений законом на звернення до суду за вирішенням спору прямо визначеного законом. Однак, відповідно до КЦЗ України ГУ ДСНС у Київській області уповноважене звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.
Таким чином, прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з даним позовом, який не має права на звернення до суду з даним позовом, що свідчить про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цьому випадку.
На основі наведеного суд першої інстанції дійшов висновку, що керівник Бучанської окружної прокуратури не довів наявності правових підстав для подання цього позову в інтересах ГУ ДСНС у Київській області, що стало підставою для його повернення.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 17 лютого 2023 року та постанову суду апеляційної інстанції від 16 січня 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
Касатор зазначає, що ухвалюючи оскаржувані судові рішення про відсутність у прокурора виключних підстав для представництва у цьому спорі інтересів держави в порядку статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) в особі ГУ ДСНС України у Київській області, поза увагою судів обох інстанцій залишено не лише факт пред`явлення позову в період дії на території держави воєнного стану, що зумовлює особливості дії чинного законодавства та превалювання в цей особливий період саме законодавства у сфері обороноздатності держави та про правовий режим воєнного стану, але й рішення судами обґрунтовано нормами недіючої редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, що призвело до позбавлення прокурора права своєчасно і ефективно виконати субсидіарну роль, замінивши у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону та викликам сьогодення допускає бездіяльність і не здійснює захисту інтересів держави.
Скаржник посилається на те, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пертих кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до статті 17-1 КЦЗ України, відповідно до яких центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертається до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом. Отже законодавець розширив повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами.
На переконання заявника касаційної скарги, у межах реалізації в особливий період заходів держави щодо оборони країни, повноваження спеціального суб`єкта забезпечення цивільного захисту визначаються та здійснюються ним не лише на підставі положень спеціального законодавства з питань цивільного захисту, а й з урахуванням особливостей, визначених низкою інших нормативно-правових актів, до прикладу, але не виключно, законами України "Про національну безпеку України", "Про оборону України", "Про правовий режим воєнного стану", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про центральні органи виконавчої влади" та іншими актуальними нормативно-правовими актами. З аналізу наведених нормативно-правових актів, з урахуванням внесених змін, вбачається, що саме до компетенції ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів у вказаній сфері правовідносин, у тому числі в судовому порядку.
Скаржник уважає, що обраний прокурором спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані.
У касаційній скарзі скаржник посилається на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16. Як зазначає касатор, Велика Палата Верховного Суду у названій постанові, проаналізувавши повноваження органів ДСНС України у сфері цивільного захисту, дійшла висновку про можливість судового захисту інтересів держави в сфері цивільного захисту населення саме шляхом зобов`язання юридичної особи - балансоутримувача вчинити дії з приведення захисної споруди цивільного захисту в належний стан, навіть попри відсутність такого прямо встановленого спеціальним законом права у суб`єкта владних повноважень.
Ухвалою від 07 березня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
КП "Бучасервіс" (відповідач) подав відзив на касаційну скаргу, в якому заперечив проти викладених у ній доводів, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, уважаючи їх законними та обґрунтованими.
Ухвалою від 28 березня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
V. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України та постанова суду апеляційної інстанції, якою цю ухвалу залишено без змін.
Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки обґрунтованості доводів, наведених заступником керівника Київської обласної прокуратури в касаційній скарзі, про неправильне застосування судами норм матеріального права - статті 23 Закону № 1697-VII та пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України та неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.
Оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що орган, визначений прокурором як позивач, не наділений правом звертатися до адміністративного суду із заявленим позовом, що свідчить про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цьому випадку. За позицією судів, керівник Бучанської окружної прокуратури не довів наявності правових підстав для подання цього позову в інтересах ГУ ДСНС у Київській області, що стало підставою для його повернення.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "не здійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо "не здійснення захисту" або "неналежність" такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту.
У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
У випадку, що розглядається, звернення керівника Бучанської окружної прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Київській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисні споруди у стан готовності до використання за призначенням. У позові зазначено, що ГУ ДСНС у Київській області, яке повинно бути позивачем, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу як позивача у цій справі.
Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Київській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 3 Положення №1052 визначено, що основним завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, визначені статтею 17-1 КЦЗ України.
Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:
допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"),
та з інших підстав, визначених законом.
Як вказує у касаційній скарзі заступник керівника Київської обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання "з інших підстав, визначених законом" у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України) розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами.
Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується з тих підстав, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 24 січня 2025 року у справі №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах № 160/18617/23, №320/11439/22 та інших.
До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Відтак, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Київській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошував прокурор.
Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отож з`ясувавши, що керівник Бучанської окружної прокуратури в особі ГУ ДСНС у Київській області не має права на звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для його повернення.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.
Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).
З уваги на різницю у фактичних обставинах справ та їх нормативного регулювання, висновки у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
У світлі вказаного колегія суддів зауважує, що після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд сформував правову позицію щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи.
Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин КЦЗ України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року, хоч на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ.
За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
На думку Верховного Суду, допущена судами помилка у застосуванні КЦЗ України не призвела до неправильного вирішення справи та підстави для скасування оскаржуваних рішень відсутні, то достатнім буде змінити судові рішення у їх мотивувальних частинах.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Згідно із частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
На тлі вищевказаного Суд уважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, а оскаржувані ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції змінити шляхом викладення їх мотивувальних частин у редакції цієї постанови.