ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2025 року
м. Київ
справа № 240/113/24
адміністративне провадження № К/990/12225/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 240/113/24
за позовом керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року (суддя Токарева М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року (головуючий суддя - Курко О.П., судді: Шидловський В.Б., Боровицький О.А.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
У січні 2024 року керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Житомирській області (далі - ГУ ДСНС у Житомирській області, позивач) та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради з позовом до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ФОП ОСОБА_1 в частині неприведення у стан готовності захисну споруду - протирадіаційного укриття № 21844, яке розташоване за адресою: вул. Героїв України 28, смт. Хорошів Житомирського району, Житомирської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року (далі - Наказ №579);
- зобов`язати ФОП ОСОБА_1 вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 21844, яке розташоване за адресою: вул. Героїв України 28, смт. Хорошів Житомирського району, Житомирської області, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом № 579.
Позов обґрунтований тим, що на території Хорошівської селищної ради розміщено захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 21844, власником і балансоутримувачем якої є ФОП ОСОБА_1 . Після обстеження стану готовності захисної споруди цивільного захисту комісією у складі представників Хорошівської селищної ради, Житомирського РУ ГУ ДСНС у Житомирській області та ФОП ОСОБА_1 складено акт від 24 липня 2023 року, з якого слідує, що протирадіаційне укриття № 21844 не готове до експлуатації. ГУ ДСНС у Житомирській області, у свою чергу, як спеціально уповноваженим державою органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з серпня 2023 року) ігнорування відповідачем вимог щодо приведення протирадіаційного укриття № 21844 у відповідність до Наказу № 59, не вжито відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача привести захисну спору у стан готовності, що свідчить про бездіяльність вказаного органу. Таким чином неналежне виконання уповноваженим органом функцій щодо захисту інтересів держави вказує не лише на право, а й на обов`язок в органу прокуратури вжити заходи з представництва інтересів держави в суді.
Окрім того, визначаючи у позовній заяві позивачем виконавчий комітет Хорошівської селищної ради, керівник Коростишівської окружної прокуратури посилався на статтю 36-1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає повноваження виконавчих органів рад у сфері цивільного захисту, та на лист виконкому про те, що він не планує вживати заходи реагування відносно балансоутримувача у судовому порядку.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 08 січня 2024 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року, позовну заяву керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Житомирській області та виконавчого комітету Хорошівської селищної ради повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Таке представництво допускається, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такому випадку прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах.
Повноваження ГУ ДСНС у Житомирській області визначені Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), який регламентує право ДСНС звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Ураховуючи, що КЦЗ України не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду із пред`явленими прокурором позовними вимогами, то, відповідно, у керівника Коростишівської окружної прокуратури в інтересах держави також немає права на звернення до суду з такими вимогами.
Окрім того суд першої інстанції зауважив, що прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, посилається на те, що прокуратурою у порядку статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) повідомлено виконавчий комітет Хорошівської селищної ради про наявність порушених інтересів держави та необхідність вжиття дієвих заходів реагування.
У світлі цих доводів прокурора суд першої інстанції зазначив, що прокурором не доведено неможливість або відсутність можливості у позивача звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.
З уваги на зазначене суд першої інстанції дійшов висновку, що керівник Коростишівської окружної прокуратури не довів наявності правових підстав для подання цього позову в інтересах ГУ ДСНС у Київській області та Виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, що стало підставою для його повернення.
Наведені вище мотиви суду першої інстанції були підтримані Сьомим апеляційним адміністративним судом у постанові від 26 лютого 2024 року. Поряд із тим, відповідаючи на доводи апелянта про зміни, внесені Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", суд апеляційної інстанції вказав про наступне.
Вказаним Законом дійсно пункт 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом". Водночас, вказані зміни не впливають на висновок суду в цій справі про те, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (а після вказаних змін до КЦЗ - допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"). Зміна (розширення) підстав звернення з такими позовами не має принципового значення для вирішення розглядуваного спірного питання.
Апеляційний суд відмітив, що керівник Коростишівської окружної прокуратури не зазначив, з яких саме "інших підстав, визначених законом" він звернувся з вказаною позовною заявою, не наводить жодних норм законодавства, які б підтверджували право звернення до суду. Посилання апелянта на інші підстави без конкретизації норми права не наділяє прокурора правом на звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 08 січня 2024 року та постанову суду апеляційної інстанції від 26 лютого 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Житомирського окружного адміністративного суду.
Обґрунтовуючи наявність підстав касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на те, що ДСНС є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням. З урахуванням внесених законодавчих змін, саме до компетенції ДСНС як суб`єкта владних повноважень віднесені відповідні завдання із захисту державних інтересів у цій сфері правовідносин та повноваження щодо такого захисту шляхом звернення до суду з таким позовом. У свою чергу, виконавчий комітет Хорошівської селищної ради в силу покладених завдань міг і повинен через реалізацію контрольної функції реагувати на виявленні порушення у сфері готовності засобів колективного захисту та своєчасно і належним чином реагувати на них, у тому числі в судовому порядку.
Як зазначає прокурор, у даному випадку ГУ ДСНС у Житомирській області, як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та виконавчий комітет Хорошівської селищної ради, як самоврядний орган контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, обізнані про неготовність укриття, мали обов`язок вжити відповідних заходів для його приведення у стан готовності, проте цього не зробили. Це свідчить, що подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави у спірних правовідносинах.
У світлі цих доводів скаржник зазначає, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суди не врахували висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.
Окрім того, повертаючи позов прокурора через відсутність у законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, судами не враховано правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі № 810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18 щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень.
Конкретизуючи підстави касаційного оскарження заступник керівника Житомирської обласної прокуратури зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у поєднанні зі статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", частини другої статті 19 Конституції України, статті 36-1 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" у поєднанні зі статтею 18-1 цього Закону.
Також у касаційній скарзі прокурор посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, що полягає у незастосуванні до спірних правовідносин статей 1, 8 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 та відповідно пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX).
Ухвалою від 11 квітня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відзиви на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури до Суду не надходили, що в силу частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних рішень.
Ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2024 року відмовлено в задоволенні клопотання заступника керівника Житомирської обласної прокуратури про зупинення провадження у справі № 240/113/24 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 260/4199/22.
Ухвалою від 28 березня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
V. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України та постанова суду апеляційної інстанції, якою цю ухвалу залишено без змін.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "не здійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо "не здійснення захисту" або "неналежність" такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту.
У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
У випадку, що розглядається, звернення керівника Коростишівської окружної прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, яка полягає у невжитті зазначеними суб`єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб`єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.
У такому контексті першочергового значення набуває питання, чи наділені ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчий комітет Хорошівської селищної ради належним обсягом компетенції, що дозволяє їм набути статусу позивачів у справі.
Щодо повноважень ДСНС та її територіальних органів на звернення до суду з таким позовом
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 3 Положення №1052 визначено, що основним завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, визначені статтею 17-1 КЦЗ України.
Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:
допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"),
та з інших підстав, визначених законом.
Як слідує зі змісту касаційної скарги, саме з цих формулюванням ("з інших підстав, визначених законом") у поєднанні з нормами пункту 16 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65, 66 КЦЗ України заступник керівника Житомирської обласної прокуратури пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.
Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується, оскільки ДСНС як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №400/9970/23, №520/13228/23, № 520/30126/23, від 06 лютого 2025 року у справах № 160/18617/23, №320/11439/22, №280/7883/23 та інших.
Зокрема, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Отже, посилання скаржника на положення пунктів 16, 48 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65, 66 КЦЗ України, пункту 12 Порядку №138, пунктів 1, 3, 4, 7 Положення № 1052, у контексті спірних відносин є помилковими.
Щодо стверджуваних прокурором повноважень виконавчого комітету Хорошівської селищної ради звертатися до суду з таким позовом
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
Повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та забезпечення цивільного захисту визначені статтею 36-1 названого Закону, за якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження щодо виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані (підпункт 10 пункту "а" частини першої статті 36-1 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до статті 18-1 цього Закону орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Втім, у контексті питання чи означає це наявність повноважень на звернення з адміністративним позовом до балансоутримувача захисної споруди з указаного приводу, варто зауважити, що частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
З такими приписами перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
При цьому, за змістом частини першої статті 2 КАС України, де визначено завдання адміністративного судочинства, закріплено, що його метою є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є КЦЗ України.
Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту визначені частиною другою статті 19 КЦЗ України, які не визначають права на звернення до адміністративного суду з вимогами, сформульованими у цій справі прокурором.
Аналіз указаних законодавчих норм щодо обсягу повноважень органу місцевого самоврядування у питанні організації та забезпечення цивільного захисту дозволяє дійти висновку про те, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Аналогічні висновки наведені Верховним Судом у постановах від 06 лютого 2025 року у справі №280/7883/23, від 13 березня 2025 року у справі № 280/10878/23, від 20 березня 2025 року у справі № 580/5424/24.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
Між тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].
З уваги на це колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Житомирській області, виконавчого комітету Хорошівської селищної ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.
Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Таким чином прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.
Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Викладене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачеві.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) №78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.
Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).
На додаток колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі №260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та зазначила таке:
"Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.".
Зважаючи на викладене, висновки у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
В аспекті вказаного слід наголосити, що практика Верховного Суду щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, є сталою та послідовною, а висновки Суду, викладені у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та багатьох інших, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи.
Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.
У підсумку Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.
Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.