ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 березня 2025 року
м. Київ
справа №640/26053/20
адміністративне провадження № К/990/1844/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П., (суддя-доповідач)
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства обмеженою відповідальністю "НІГМА" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 (судді Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Оксененко О.М.)
у справі №640/26053/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нігма" до Київської обласної державної адміністрації, Бучанської районної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Служба автомобільних доріг у Київській області, про визнання протиправними та скасування рішень.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ТОВ "Нігма" звернулося до суду з позовом, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської обласної державної адміністрації, оформлене протоколом погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва від 17.07.2007, в частині погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва (пункт 1 протоколу) в межах Макарівського району Київської області та накладення обмежень (сервітутів) на земельні ділянки уздовж напрямку проходження траси згідно генерального напрямку Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва, з розрахунку 250 метрів від осі траси в обидві сторони (тимчасове обмеження на період проектування) (пункт 2 протоколу) в межах Макарівського району Київської області;
- визнати протиправними та скасувати Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 112/2011 від 10.08.2011 на будівництво з`єднувальної ділянки великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ-Ковель-Ягодин (М-07) до автомобільної дороги Київ-Чоп (М-06) в межах Макарівського району, видані начальником відділу містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури Макарівської районної державної адміністрації.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що в порушення приписів Розпорядження Кабінету Міністрів України № 326-р від 22.02.2008 проектно-кошторисна документація щодо будівництва Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва розробляється без окремо визначеного порядку для проектування та будівництва.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ТОВ "Нігма" є власником земельної ділянки розташованої у с. Колонщина Макарівського району Київської області.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2007 № 217 викладено у новій редакції "Державну програму розвитку автомобільних доріг загального користування на 2007-2011 роки", згідно якої основним завданням з розвитку доріг державного значення є поліпшення опорної мережі автомобільних доріг, насамперед тих, що суміщаються з національними та міжнародними транспортними коридорами.
Для виконання завдання передбачається здійснити реконструкцію і капітальний ремонт автомобільних доріг за кредитні кошти, зокрема, М-07 Київ - Ковель - Ягодин (на Люблін).
Будівництво автомобільних доріг в обхід великих міст залишається одним з основних завдань. Передбачається розробити до 2011 року відповідно до Законів України "Про автомобільні дороги" та "Про Генеральну схему планування території України" техніко-економічне обґрунтування їх будівництва навколо великих міст, насамперед на маршрутах міжнародних і національних транспортних коридорів.
Додатком № 2 цієї постанови визначений обсяг робіт з розвитку основних магістральних автомобільних доріг у 2007 - 2011 роках, до якої включена, зокрема, автомобільна дорога "Велика кільцева автомобільна дорога навколо м. Києва", 206 кілометрів.
17.07.2007 Головою Київської обласної державної адміністрації затверджено Протокол погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва від 17.07.2007.
Цим протоколом погоджено напрямок проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва (згідно додатку № 1) та доручено головам районних державних адміністрацій спільно з районними радами забезпечити накладання обмежень (сервітутів) на земельні ділянки уздовж напрямку проходження траси згідно генерального напрямку Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва, з розрахунку 250 метрів від осі траси в обидві сторони (тимчасові обмеження на період проектування).
Також судами встановлено, що згідно затвердженого генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва у межах Макарівського району передбачено по околицях сіл Миколаївка, Мар`янівка, Березівка, Новосілки та Ясногородка.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 326-р від 22.02.2008 "Про заходи щодо прискорення проектування та будівництва великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва" із змінами і доповненнями, внесеними розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1493-р від 08.12.2009, постановою Кабінету Міністрів України № 510 від 18.05.2011, схвалено погоджений протоколом Київської облдержадміністрації від 17.07.2007 із змінами від 16.07.2009 генеральний напрямок проходження великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва згідно з додатком 1.
За змістом Додатку 1 до названого розпорядження Генеральний напрямок проходження великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва у межах Макарівського району передбачається по околицях сіл Миколаївка, Мар`янівка, Березівка, Новосілки та Ясногородка.
10.08.2011 начальником відділу містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури Макарівської районної державної адміністрації видані Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 112/2011 на будівництво з`єднувальної ділянки великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ-Ковель-Ягодин (М-07) до автомобільної дороги Київ-Чоп (М-06) в межах Макарівського району.
Вважаючи такі рішення відповідачів протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.07.2022 позовні вимоги ТОВ "Нігма" задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Київської обласної державної адміністрації, оформлене протоколом погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва від 17.07.2007, в частині погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва (пункт 1 протоколу) в межах Макарівського району Київської області та накладення обмежень (сервітутів) на земельні ділянки уздовж напрямку проходження траси згідно генерального напрямку Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва, з розрахунку 250 метрів від осі траси в обидві сторони (тимчасове обмеження на період проектування) (пункт 2 протоколу) в межах Макарівського району Київської області
Визнано протиправними та скасовано Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 112/2011 від 10.08.2011 на будівництво з`єднувальної ділянки великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ-Ковель-Ягодин (М-07) до автомобільної дороги Київ-Чоп (М-06) в межах Макарівського району, видані начальником відділу містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури Макарівської районної державної адміністрації.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що вирішення спірним рішенням питання забезпечення накладення обмежень (сервітутів) щодо користування земельними ділянками відбулось без точного визначення розташування таких на місцевості.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.12.2022 рішення суду першої інстанції скасовано.
В частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Київської обласної державної адміністрації, оформленого протоколом погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва від 17.07.2007, в частині погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва (пункт 1 протоколу) в межах Макарівського району Київської області та накладення обмежень (сервітутів) на земельні ділянки уздовж напрямку проходження траси згідно генерального напрямку Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва, з розрахунку 250 метрів від осі траси в обидві сторони (тимчасове обмеження на період проектування) (пункт 2 протоколу) в межах Макарівського району Київської області ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Провадження у справі в частині позовної вимоги про визнання протиправними та скасування Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки № 112/2011 від 10.08.2011 на будівництво з`єднувальної ділянки великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ-Ковель-Ягодин (М-07) до автомобільної дороги Київ-Чоп (М-06) в межах Макарівського району, виданих начальником відділу містобудування, архітектури та розвитку інфраструктури Макарівської районної державної адміністрації, закрите.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Генеральний напрямок не передбачав проходження великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва по території с. Колонщина Макарівського району Київської області.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що безпосередньо Протокол погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва від 17.07.2007 не порушує прав та інтересів ТОВ "Нігма".
Закриваючи провадження в частині позовних вимог про скасування містобудівних умов та обмежень, суд апеляційної інстанції з покликанням на висновки Верховного Суду виходив з того, що, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду, ТОВ "Нігма" посилалось на порушення права власності на належну йому земельну ділянку.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився позивач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що на генеральній схемі планування території України, схемі планування Київської області Велика кільцева автомобільна дорога навколо міста Києва (ВКАД) відсутня. Більше того, генеральні плани або схеми планування території Макарівського району Київської області не містять даних щодо місця розташування ВКАД.
Також покликається на те, що Генеральний напрямок проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва, затверджений протоколом КОДА від 17.07.2007, був визначений та погоджений без будь-якого дослідження на місцевості земельних ділянок, по яких планується проходження ВКАД.
Також покликається на те, що генеральний напрямок проходження ВКАД, затверджений Протоколом КОДА від 17.07.2007 року, проходить повз земельні ділянки, належні позивачу та розташовані в с. Колонщина Бучанського району Київської області, в зв`язку з чим порушено право приватної власності позивача.
Також покликається на те, що, закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду у справах № 420/2719/20, № 826/12131/17, № 370/2759/18, № 826/13584/16
Як на підставу касаційного оскарження, позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.
Також покликається на те, що Шостий апеляційний адміністративний суд не дослідив наявні докази в матеріалах справи.
Просить рішення суду апеляційної інстанцій скасувати і постановити нове рішення про задоволення позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу Київська обласна державна адміністрація просить відмовити у її задоволенні, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
У відзиві на касаційну скаргу Служба автомобільних доріг у Київській області просить відмовити у її задоволенні, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо протоколу погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва
Законом України "Про Генеральну схему планування території України" затверджено Генеральну схему планування території України (Закон N 3059-III).
Відповідно до Розділу І Закону N 3059-III Генеральна схема планування території України (далі - Генеральна схема) визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.
Відповідно до статті 7 Розділу ІІІ Закону N 3059-III з метою задоволення потреб населення та економіки в пасажиро- і вантажоперевезеннях, у водних та енергетичних ресурсах забезпечити будівництво транспортних обходів міст з населенням понад 500 тис. чоловік.
Механізми забезпечення реалізації Генеральної схеми передбачено статті 2 Розділу ІV Закону N 3059-III, відповідно до якої реалізація Генеральної схеми забезпечується органами державної влади та органами місцевого самоврядування в порядку, визначеному законодавством.
Кабінет Міністрів України, серед іншого, приймає рішення про розроблення схем планування окремих частин території України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації подають до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань містобудування та архітектури пропозиції щодо коригування Генеральної схеми та інформують цей орган про результати моніторингу її реалізації в частині, що стосується відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
За змістом наведених норм прийняття рішення про розроблення схем планування окремих частин території України віднесено до повноважень Кабінет Міністрів України.
Натомість, до повноважень Київської державної адміністрації віднесено лише подання пропозицій щодо коригування Генеральної схеми та інформування про результати моніторингу її реалізації в частині, що стосується відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2005 № 710 затверджено Державну програму розвитку автомобільних доріг загального користування на 2007-2011 роки (Постанова № 710).
Відповідно до пункту 2 Розділу ІV Постанови № 710 основним завданням з розвитку доріг державного значення є поліпшення опорної мережі автомобільних доріг, насамперед тих, що суміщаються з національними та міжнародними транспортними коридорами.
Для виконання завдання передбачається здійснити будівництво автомобільних доріг на концесійних умовах, зокрема, великої кільцевої дороги навколо м. Києва.
За правилами статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до висновку, сформованого у постанові Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Такі висновки застосовано Верховним Судом під час розгляду справи №320/9959/20 у постанові від 19.10.2023.
Відповідно до висновків Верховного Суду, наведених у постанові від 10.08.2020 (справа №522/1611/17):
"В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для Позивача.
Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження Позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.".
У постанові від 31.03.2021 (справа №640/21611/19) Верховний Суд дійшов наступного висновку:
"….з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства."
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним протоколом Київська обласна державна адміністрація погодила генеральний напрямок проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо міста Києва та уповноважила районні ради та адміністрації забезпечити накладення обмежень на земельні ділянки уздовж напрямку проходження траси.
В подальшому генеральний напрямок проходження Великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.02.2008 № 326-р "Про заходи щодо прискорення проектування та будівництва великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва".
У додатку №1 цього розпорядження міститься Генеральний напрямок проходження Великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва, зокрема у Макарівському районі - через околиці сіл Миколаївка, Мар`янівка, Березівка, Новосілки та Ясногородка.
Також цим розпорядженням заборонено Київській облдержадміністрації, Державному комітетові із земельних ресурсів, Держкомлісгоспу вчиняти дії, спрямовані на передачу в оренду або відчуження земельних ділянок та об`єктів у зоні відведення земель для будівництва кільцевої дороги.
Таким чином, саме Кабінетом Міністрів України схвалено генеральний напрямок проходження Великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва, та встановлено обмеження на земельні ділянки у зоні відведення земель для її будівництва.
Натомість оскаржуване протокольне рішення Київської обласної державної адміністрації носить погоджувальний, стадійний характер в стадійній процедурі схвалення остаточного рішення, безпосереднього впливу на спірні правовідносини не справляє і виникнення, зміну чи припинення взаємних прав та обов?язків в учасників таких правовідносин не зумовлює.
За таких обставин суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку, що безпосередньо протокол погодження генерального напрямку проходження Великої окружної автомобільної дороги навколо м. Києва від 17.07.2007 не порушує прав та інтересів позивача.
Покликання позивача в цій частині на висновки Верховного Суду у постанові від 20.02.2019 у справі № №522/3665/17 є безпідставним, оскільки у цій справі предметом оскарження було рішення органу місцевого самоврядування про надання пільг щодо плати за землю на території міста Одеса, що відрізняє спірні правовідносини від тих, які мали місце у справі, яка розглядається.