ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 990/13/25
провадження № 11-38заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2025 року (судді Бучик А. Ю., Кравчук В. М., Рибачук А. І., Стародуб О. П., Стрелець Т. Г.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), Президента України, третя особа - Уповноважений ВРУ з прав людини, про визнання протиправною бездіяльності та
ВСТАНОВИЛА:
1. У січні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив суд визнати протиправною бездіяльність ВРУ та Президента України щодо його конституційних прав на соціальний захист. Посилається на необхідність узгодження частини другої статті 36 Закону України від 09 липня 2003 року
№ 1058-IV "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" (далі - Закон № 1058-IV) з приписами Конституції України.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 січня 2025 року відмовив у відкритті провадження за цим позовом на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Провідним аргументом відмови у відкритті позовного провадження суд першої інстанції визнав те, що сформульовані позовні вимоги ОСОБА_1 хоча й об`єднані одним предметом та їхньою спрямованістю різним органам державної влади, позатим мають єдину сутнісну мету й завдання: вони націлені на те, щоб за правилами адміністративного судочинства фактично були визнані неконституційними приписи Закону № 1058-IV. Відповідно до частини першої статті 19 КАС України вимоги на такого характеру та змісту юрисдикція загальних і, зокрема, адміністративних судів не поширюється.
3. ОСОБА_1 не примирився із цим рішенням суду і подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.
Свої вимоги обґрунтовує, зокрема, тим, що суд першої інстанції не виконав завдання адміністративного судочинства щодо захисту порушених його прав у сфері публічно-правових відносин, обмежив його право на звернення до суду, право на оскарження судового рішення, хибно визначив юрисдикцію, не вжив усіх передбачених законом заходів для забезпечення доступу до правосуддя і не забезпечив належного розгляду справи.
Наполягає на тому, що висновок суду першої інстанції про те, що спір за його позовом не відноситься до публічно-правового спору в розумінні статті 4 КАС України і тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є хибним.
На думку позивача, суд в оскаржуваному рішенні неправильно застосував статтю 170 КАС України та не роз`яснив йому, до форми якого судочинства потрібно відносити його спір.
4. Велика Палата ухвалою від 05 лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 26 лютого 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 13 березня 2025 року.
5. Відзиви сторін на апеляційну скаргу позивача до суду не надходили.
6. 11 березня 2025 року до Великої Палати надійшло клопотання ОСОБА_1, у якому він просить відкласти розгляд справи та звернутися до Верховного Суду України з поданням про звернення до Конституційного Суду України з метою отримання роз`яснень щодо підсудності цієї справи.
Велика Палата надала оцінку доводам, викладених у клопотанні, та не знайшла підстав для їх задоволення, позаяк вони не є такими, щоб заважали здійснювати розгляд цієї справи та за її наслідками ухвалити відповідне судове рішення.
7. Велика Палата заслухала суддю-доповідача, перевірила рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі правил пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
9. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
10. Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
11. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ та Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Велика Палата звертає увагу на те, що правила частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРУ та Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент та Президент України реалізують свої владні (управлінські) функції.
12. Велика Палата схвалює твердження суду першої інстанції, що під час розмежування підсудності адміністративних справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ та Президента України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
13. Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів видно, що предметом цього спору є невідповідність певних правил Закону № 1058-IV Конституції України, а бездіяльність полягає у тому, що ВРУ чи глава держави не вжили заходів з усунення цих незбіжностей.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду на стадії відкриття позовного провадження в обсязі заявлених вимог правильно визначив, що у сфері законотворення ВРУ та Президент України не реалізовують управлінських функцій, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ та / або Президента України не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з її правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 01 лютого 2024 року у справі № 990/140/23, від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23, від 12 вересня 2024 року у справі № 990/169/24.
14. Стаття 75 Конституції України встановлює, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. Здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
Відповідно до пунктів 29, 30, 31 статті 106 Конституції України Президент України підписує закони, прийняті ВРУ; має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
За статтею 93 Конституції України Президентові України належить право законодавчої ініціативи у ВРУ.
У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом правил статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Наведене вище дає підстави вважати, що норми КАС України регламентують порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРУ та Президента України, які виникають у правовідносинах, де ці субєкти реалізовують свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
15. Отож Велика Палата приймає висновок суду першої інстанції про те, що дії (бездіяльність) ВРУ та Президента України, які через використання власних владних повноважень не узгоджують певні приписи Закону № 1058-IV з нормами Конституції України, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача будь-які правові наслідки. Тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що його юрисдикція не поширюється на спори, пов`язані із законотворчою діяльністю ВРУ чи з правом законодавчої ініціативи Президента України, є правильним, а доводи апеляційної скарги в цій частині - необґрунтованими.
16. Суд першої інстанції також слушно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, треба тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду судами загальної юрисдикції.
Така правова позиція виражена в постановах Великої Палати від 22 березня 2018 року в справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року в справі № 9901/787/18.
17. У відповідь на доводи апелянта про обмеження його права на доступ до суду Велика Палата насамперед звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Велика Палата вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема ВРУ та Президента України, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких ВРУ та Президент України реалізують свої владні (управлінські) функції.
Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги спрямовані на те, аби за судовим присудом спонукати ВРУ до законотворчої діяльності або главу держави, зокрема, використати своє право законодавчої ініціативи. Тобто сфокусовані на ті їхні функції і повноваження, які не є формою вираження владної публічної управлінської діяльності і на які через це не поширюється юрисдикція загальних судів.
У зв`язку із цим Велика Палата відхиляє доводи апеляційної скарги про незабезпечення судом першої інстанції конвенційних прав позивача.
18. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відмови у відкритті провадження, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
19.Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 15 січня 2025 року у справі № 990/13/25 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскарженої ухвали нема.
Керуючись статтями 311, 312, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду