ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2025 року
м. Київ
справа № 400/4922/22
адміністративне провадження № К/990/3855/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів: Білак М. В., Мацедонської В. Е.,
перевіривши касаційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року (судді Яковлєв О. В., Єщенко О. В., Крусян А. В.) у справі № 400/4922/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Наваль Парк" про зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС у Миколаївській області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Наваль Парк" (далі - ТОВ "Наваль Парк", Товариство), у якому просив зобов`язати відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві.
2. На обґрунтування позовних вимог указано, що після початку 24 лютого 2022 року повномасштабної військової агресії РФ проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по Індустріальна, 1 в м. Миколаєві (далі - укриття № 52002), безпосередньо за призначенням.
3. Проте всупереч законодавству у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідач й дотепер не виконує свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання укриття у належному та придатному для використання за призначенням стані.
4. З огляду на зазначене, позивач звернувся з даним позовом до суду з метою захисту інтересів держави.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій та їх обґрунтування
5. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року позов Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ "Наваль Парк" про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 52002 - задоволено.
Зобов`язано ТОВ "Наваль Парк" вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві.
6. Суд першої інстанції звернув увагу відповідача на обґрунтованість доводів прокурора, що в органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (ДСНС), відсутні повноваження щодо звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту.
7. При цьому Миколаївський окружний адміністративний суд зазначив, що пунктом 48 частини другої статті 171 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) не закріплено за органами ДСНС повноваження щодо звернення до адміністративного суду із вищезазначеними позовами. Таким чином, подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.
8. За висновком суду першої інстанції, твердження відповідача щодо відсутності підстав для звернення саме прокурора до адміністративного суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області не беруться судом до уваги, оскільки не відповідають фактичним обставинам справи.
9. Миколаївський окружний адміністративний суд також указав, що власник протирадіаційного укриття або юридична особа, яка утримує його на балансі, зобов`язаний забезпечити утримання захисної споруди у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 липня 2018 року за № 879/32331 (далі - Вимоги № 579).
10. Суд першої інстанції установив, що укриття № 52002 є непридатним до використання за призначенням як протирадіаційне укриття.
11. На переконання Миколаївського окружного адміністративного суду такий стан укриття створює реальні ризики для життя і здоров`я жителів м. Миколаєва в умовах військової агресії проти України держави, яка володіє ядерною зброєю.
12. Отже, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
13. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 січня 2025 року апеляційну скаргу ТОВ "Наваль Парк" задовольнив.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року скасував, залишивши без розгляду позов керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ "Наваль Парк" про зобов`язання вчинити певні дії.
14. Суд апеляційної інстанції зазначив, що прокурором у своїй позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, але який не має права на звернення до суду з ним. З огляду на наведене, колегія суддів, встановивши відсутність у ГУ ДСНС у Миколаївській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у прокурора, вважала за належне скасувати рішення суду першої інстанції та залишити цей позов без розгляду на підставі положень пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог
15. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Миколаївська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначила, що воно прийнято за невірного застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в комплексі з нормами частин третьої та четвертої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), за безпідставного незастосування до спірних правовідносин пункту 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI), та з грубим порушенням норм процесуального права, а саме статей 53, 54, пункту 1 частини першої статті 240, статті 242 КАС України.
16. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, правовідносини у яких є подібними, та у якій суд підтвердив наявність у територіального органу ГУ ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом про спонукання балансоутримувачів та власників привести укриття в належний стан.
17. Скаржник вважає, що враховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для забезпечення їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримання прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, свідчить про доведеність підстав для звернення прокурора з цим позовом.
18. На думку скаржника, збройна агресія проти України, необхідність збереження життя та здоров`я людей є ключовою обставиною, яка дає підстави стверджувати, що позовна заява прокурора є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав громадян та інтересів держави. Отже, прокурор правомірно звернувся з указаним позовом до суду та вірно визначив суб`єктний склад сторін спору.
19. У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 червня 2024 року.
Позиція інших учасників справи
20. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Наваль Парк" указало, що як правильно встановлено судом апеляційної інстанції при задоволенні апеляційної скарги ТОВ "Наваль Парк", позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, оскільки у ГУ ДСНС у Миколаївській області відсутнє право на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва.
21. ТОВ "Наваль Парк" звернуло увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це не належно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
22. Водночас, на переконання ТОВ "Наваль Парк", законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування. Звернення до суду із вимогами зобов`язання привести у стан готовності споруду законодавством взагалі не передбачено. Отже, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
23. Таким чином, на думку ТОВ "Наваль Парк", судом апеляційної інстанції правомірно визначено відсутність у прокурора для представництва інтересів держави у даному спорі, а отже і права на звернення до суду із цим позовом.
24. У зв`язку з викладеним ТОВ "Наваль Парк" просить касаційну скаргу керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року - без змін.
Рух касаційної скарги
25. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі № 400/4922/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ "Наваль Парк" про зобов`язання вчинити певні дії, та витребував із Миколаївського окружного адміністративного суду справу № 400/4922/22.
26. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2025 року справу № 400/4922/22 призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
27. Споруда цивільного захисту (сховище, протирадіаційне укриття) № 52002, яка знаходиться за адресою: м. Миколаїв, вул. Індустріальна, 1, належить на праві приватної власності ТОВ "Наваль Парк".
28. ТОВ "Наваль Парк" зобов`язаний утримувати укриття № 52002 у стані, необхідному для використання за призначенням.
29. Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 52002, складеного провідним фахівцем ВПР та РП ЦЗД ГУ ДСНС у Миколаївській області 18 жовтня 2021 року встановлено численні порушення та визначено технічний стан захисної споруди як непрацездатний, а санітарний - незадовільний. Стан готовності укриття № 52002 оцінено як "не готове до використання за призначенням".
30. З метою приведення укриття в належний технічний стан та готовності до використання, прокурор звернувся до суду із цим позовом від імені ГУ ДСНС у Миколаївській області.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ У СКЛАДІ КОЛЕГІЇ СУДДІВ КАСАЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів першої та апеляційної інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
31. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, і перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.
32. Згідно із частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судом першої чи апеляційної інстанції; вирішувати питання щодо достовірності доказів; надавати перевагу одним доказам над іншими; збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти їх
33. На підставі частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, якщо необхідно врахувати висновок про застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
34. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, зазначає таке.
35. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
36. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
37. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області до ТОВ "Наваль Парк".
38. За змістом пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
39. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
40. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
41. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
42. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
43. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
44. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
45. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
46. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.
47. На підставі частини Перейти до повного тексту