ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2025 року
м. Київ
справа №520/36229/23
адміністративне провадження № К/990/31691/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.04.2024 (головуючий суддя Сагайдак В.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2024 (головуючий суддя Спаскін О.А., судді Присяжнюк О.В., Любчич Л.В.)
у справі №520/36229/23
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, старшого державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Устімова Валерія Галіновича, державного інспектора Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Кучеренка Євгена Олександровича,
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області), старшого державного інспектора ГУ Держгеокадастру у ХО у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Устімова Валерія Галіновича (далі - Старший державний інспектор), Державного інспектора ГУ Держгеокадастру у ХО у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Кучеренко Євгена Олександровича (далі - Інспектор), в якому просила:
- визнати протиправними дії Старшого державного інспектора та Інспектора щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель земельної ділянки, орієнтовною площею 0,27 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером 6310138500:01:001:0029 на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Харківській області від 13.01.2022 №10-ДК, за результатами якого складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки від 20.01.2022 № 10-ДК/17/АП/09/01/-22;
- стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в сумі 1073,60 грн за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень ГУ Держгеокадастру у Харківській області.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 01.04.2024, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2024, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. Починаючи з 24.03.2021 ОСОБА_1 зареєстрована в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань в якості фізичної особи-підприємця, яка здійснює наступні види економічної діяльності: 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (основний), 10.85 Виробництво готової їжі та страв, 56.10 Діяльність ресторанів, надання послуг мобільного харчування, 56.21 Постачання готових страв для подій, 56.29 Постачання інших готових страв, 96.09 Надання інших індивідуальних послуг.
3.2. Відповідно до Інформації з державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №358166756 від 13.12.2023 ОСОБА_1 на праві приватної власності належить 22/100 частки нежитлової будівлі літ.АА-2, АВ-1, АБ-1 з надвірними будівлями. Право власності на вказані об`єкти нерухомості виникли на підставі рішення Фрунзенського районного суду м. Харкова по справі №2/2033/1737/2012 від 17.08.2012.
3.3. Зазначені вище об`єкти нерухомості використовуються позивачкою в її підприємницькій діяльності, а саме нею виробляється готова їжа у міні-готелі "ІНФОРМАЦІЯ_1", що розташовується у будівлях за адресою: АДРЕСА_1.
3.4. 19.01.2022 на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Харківській області від 13.01.2022 №10-ДК Старшим державним інспектором та Інспектором проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером 6310138500:01:001:0029.
3.5. В ході здійснення зазначеного заходу державного нагляду (контролю) державні інспектори на територію вказаної земельної ділянки не заходили, а ними було проведено її обстеження по периметру.
3.6. За результатами обстеження, державними інспекторами було зазначено, що вказана земельна ділянка має орієнтовну площу 0,27 га, та що вона розташована за адресою: АДРЕСА_1, поруч з земельною ділянкою з кадастровим номером 6310138500:01:001:0029.
3.7. Державними інспекторами було встановлено, що на території зазначеної земельної ділянки знаходяться два двоповерхові житлові будинки, будівлі та споруди, які використовуються у комерційній діяльності для надання послуг, згідно класифікації видів цільового призначення земель: 03.08 "Для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування".
3.8. У результаті проведення державними інспекторами вищевказаного заходу державного нагляду (контролю), ними було складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки від 20.01.2022 №10-ДК/17/АП/09/01/-22.
3.9. За змістом Акта перевірки державними інспекторами зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 6310138500:01:001:0029 відноситься до земель Державної форми власності з цільовим призначенням 12.01 "Для розміщення та експлуатації будівель і споруд залізничного транспорту для експлуатації залізничних колій, виробничих, складських, допоміжних, адміністративних будівель та спору", яка має охоронну зону навколо (вздовж) суб`єкта транспорту, в результаті чого частина зазначеної земельної ділянки знаходиться у санітарно-захисній зоні земель залізничного транспорту.
3.10. Враховуючи Інформацію з державного реєстру, державними інспекторами було зроблено висновок, що ОСОБА_1 було самовільно зайнято земельну ділянку орієнтовною площею 0,27 га, що призвело до невиконання норм статті 48 Закону України "Про охорону земель", статей 123, 124, 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та порушено пункт "б" частини 1 статті 211 ЗК України.
3.11. Не погоджуючись з діями відповідача, позивач звернулася до суду з позовом.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що державними інспекторами при проведенні перевірки стану додержання вимог земельного законодавства встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки по АДРЕСА_1 поруч із земельною ділянкою кадастровий номер: 6310138500:01:001:0029, що є порушенням вимог статей 125, 126 ЗК та статті 4 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". При цьому, суд зазначив, що проведений захід державного контролю не є перевіркою у визначенні Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки об`єктом перевірки не є суб`єкт господарської діяльності.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 01.04.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2024, а справу направити на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду.
5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України).
Зокрема скаржник стверджує про те, що суд апеляційної інстанції, при постановленні оскаржуваної постанови, не врахував висновки, що викладена у постанові Верховного Суду від 12.12.2023 у справі №160/7116/19.
5.2. Позивач наполягає на тому, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" регулює порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і не встановлює винятків щодо перевірки об`єктів земельних ділянок. Відтак, вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доводам позивача щодо порушення відповідачами порядку проведення заходу державного нагляду (контролю), обмежившись лише оцінкою дій відповідачів на відповідність вимогам Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
6. У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Харківській області просило залишити касаційну скаргу без задоволення.
6.1. Відповідач вважає, що державними інспекторами акт обстеження земельної ділянки та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства, в яких зафіксовано порушення вимог земельного законодавства, складені у відповідності до вимог Конституції України, законів та нормативно-правових актів, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Ключовим у цій справі є питанням чи підлягають оскарженню в судовому порядку дії державних інспекторів щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель земельної ділянки, за результатами якого складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки від 20.01.2022 №10-ДК/17/АП/09/01/-22.
9. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з такого.
10. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
- визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
- визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
- визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
- встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
- прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
12. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 2 статті 5 КАС України).
13. Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
14. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
14. Велика Палата Верховного Суду розглядала справу щодо оскарження акта перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14).
У вищевказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
"Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки."
15. Крім того, у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду як за правилами адміністративного судочинства так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
16. Така правова позиція є застосовною до справи, що розглядається.
17. У цій справі предметом оскарження є лише дії державних інспекторів щодо проведення перевірки дотриманням вимог земельного законодавства, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельної ділянки від 20.01.2022 № 10-ДК/17/АП/09/01/-22.
18. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
19. Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
20. Отже, акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.
21. При цьому, колегія суддів зазначає, що висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових особі контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
22. "Спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
23. Зазначена правова позиція викладена, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), Верховного Суду від 13.04.2021 у справі № 640/19671/18, від 16.09.2021 у справі № 640/20588/18, від 06.12.2022 у справі № 804/8776/15, від 16.08.2024 у справі № 640/12981/21.
24. За таких обставин, враховуючи наведені вище правові позиції Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії державних інспекторів щодо проведення перевірки дотриманням вимог земельного законодавства, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини 1 статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
25. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 24.06.2022 у справі № 826/10383/16, від 18.10.2022 у справі № 808/890/17, від 03.10.2024 у справі № 520/26475/21.
26. За правилами пункту 5 частини 1 статті 349, частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
27. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини 3 статті 353, абзацом другим частини 1 статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина 3 статті 341 КАС України).
28. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 243, 341, 345, 354, 356 КАС України, суд, -