ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 березня 2025 року
м. Київ
справа № 620/6820/22
адміністративне провадження № К/990/22530/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Желєзного І. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Олімп" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року (головуючий суддя Безименна Н. В., судді: Бєлова Л. В., Кучма А. Ю.)
І. Суть спору
У вересні 2022 року керівник Корюківської окружної прокуратури (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - ГУ ДСНС у Чернігівській області) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Олімп" (далі - відповідач, ТОВ "Олімп"), у якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність ТОВ "Олімп", яка полягає у невжитті заходів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, вказаних в акті перевірки від 04 лютого 2022 року № 35, складеному Корюківським районним відділом ГУ ДСНС України у Чернігівській області;
- зобов`язати ТОВ "Олімп" усунути порушення, шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту № 93515.
На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на балансі відповідача перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № 93515 (далі - укриття № 93515) та яка не готова до експлуатації. Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак, позивач уважає, що укриття № 93515 не готове і непридатне до використання за призначенням, нездатне забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується: актом перевірки від 04 лютого 2022 року № 35 та приписом від 04 лютого 2022 року № 23, складеним (винесеним відповідно) головним інспектором Корюківського районного відділу ГУ ДСНС у Чернігівській області Петриком Р. В. за результатом планової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки; актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 04 лютого 2022 року. Відтак, на думку Прокурора, ТОВ "Олімп" не вжито заходів, спрямованих на приведення укриття № 93515 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.
При цьому, Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Чернігівській області не вжито дієвих та достатніх заходів, з метою зобов`язання відповідача щодо приведення укриття № 93515 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення, що свідчить про бездіяльність цього органу.
ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.
У період з 31 січня 2022 року по 04 лютого 2022 року посадовими особами Корюківського районного відділу ГУ ДСНС України у Чернігівській області проведено планову перевірку ТОВ "Олімп" щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема території, будівлі та споруд, за результатами якої виявлено ряд порушень, у тому числі, щодо утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 93515, що відображено в акті перевірки від 04 лютого 2022 року № 35.
На підставі висновків цього акту, головним інспектором Корюківського районного відділу ГУ ДСНС у Чернігівській області Петриком Р. В. винесено припис від 04 лютого 2022 року № 23, у якому, зокрема, вимагалось від ТОВ "Олімп" привести стан укриття № 93515 відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, у термін до 08 квітня 2022 року. Цього ж дня припис вручено директору ТОВ "Олімп" - Єрмоленку І. І., який письмово надав пояснення про те, що на балансі ТОВ "Олімп" не перебуває укриття № 93515.
На запит Прокурора від 22 серпня 2022 року № 1898Вих-22, Корюківський районний відділ ГУ ДСНС України в Чернігівській області листом від 25 серпня 2022 року № 17-20/1053 повідомив про те, що у володінні (користуванні) ТОВ "Олімп" перебуває захисна споруда цивільного захисту за адресою: вул. Чернігівський шлях, 5, м. Мена, Чернігівської області (підвальне приміщення готелю "Десна", яке включає кімнати цивільної оборони, площею 22,9 кв. м. та 34,4 км. м.). Також, Корюківський районний відділ ГУ ДСНС України в Чернігівській області зазначив, що припис від 04 лютого 2022 року № 23 не оскаржувався та інформація про його виконання не надходила. Планові та позапланові перевірки у 2022 році не проводилися відповідно до вимог Закону України "Про затвердження Указу Президента України "Про продовження строку дії воєнного стану в Україні" та постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану".
Уважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття № 93515 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв`язку з активною агресією російської федерації проти України, Прокурор в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області звернувся до суду з цим позовом.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність ТОВ "Олімп", яка полягає у невжитті заходів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, вказаних у акті перевірки від 04 лютого 2022 року № 35, складеному Корюківським районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області. Зобов`язано ТОВ "Олімп" усунути порушення шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту № 93515.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття № 93515 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
Суд зауважив, що в даному випадку спеціально уповноваженим державою органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту є ГУ ДСНС України у Чернігівській області, проте останнє не виконує свої обов`язки та не вживає необхідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вчинити певні дії, а тому звернення Прокурора з цим позовом є виправданим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року апеляційну скаргу ТОВ "Олімп" задоволено. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області відмовлено.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту (шляхом звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування). Водночас, Прокурором не надано суду жодних належних та допустимих доказів того, що останній звертався до органів ДСНС з вимогою подання вказаним органом адміністративного позову до суду про застосування заходів реагування до ТОВ "Олімп", що, у свою чергу, вказує на відсутність правових підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом. Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем не надано суду і доказів того, що у цій справі органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до відповідача для усунення виявлених порушень.
Крім того, Шостий апеляційний адміністративний суд наголосив, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
11 червня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 липня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 13 березня 2025 року (у зв`язку з обранням судді Губської О. А. до складу Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Желєзний І. В.
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що Прокурор під час звернення до суду з цим позовом обґрунтував підстави його звернення як позивача, а також указав, у чому полягають порушення інтересів держави. Зауважує, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав є найбільш доцільним і ефективним у даному випадку.
Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури зазначає, що ГУ ДСНС у Чернігівській області неодноразово проводило заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ "Олімп", як балансоутримувачем укриття № 93515, вимог законодавства, у ході яких виявлено низку порушень та рекомендовано відповідачу вжити заходів з метою приведення цього укриття у стан готовності до використання за призначенням. Однак, у судовому порядку уповноваженим органом (у цьому випадку - ГУ ДСНС у Чернігівській області) не вживалися заходи щодо зобов`язання власника захисної споруди цивільного захисту привести останню у готовність до використання за призначенням.
На переконання скаржника, ураховуючи обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.
При цьому, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури у касаційній скарзі посилається на ряд постанов Верховного Суду, у яких викладені правові висновки, які, на думку скаржника, підтверджують право Прокурора звертатися до суду з подібними позовними вимогами (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18).
ТОВ "Олімп" подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Уважає, що суд апеляційної інстанції правильно виснував, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Чернігівській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами як позивача, а тому Прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною першої статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі -Закон № 1697-VII).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
VІ. Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб`єкта господарювання (у цьому випадку - ТОВ "Олімп"), на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту (протирадіаційне укриття № 93515), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 01 липня 2024 року касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, у поєднанні з частиною другою статті 19 цього Кодексу та статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".
Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом апеляційної інстанції, як на підставу для звернення до суду з цим позовом Прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та норми Положення про державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), й зазначив, що ГУ ДСНС у Чернігівській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов`язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності та звернувся до суду з відповідним позовом.
Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23. так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
Цим же Законом норми Кодексу цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України.
Так, за приписами частини першої статті 68 указаної норми посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
Водночас, реалізація указаних санкцій здійснюється відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Водночас положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення № 1052 установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники або юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди, а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 "Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.
Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Чернігівській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № 400/10777/23, № 520/16687/23.
На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Чернігівській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі. Отже, Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Чернігівській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.
Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. У свою чергу, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.
По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII Конституції України (норми статей 121 - 123, якого передбачали функцію прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів, та не містили вимоги про виключність випадків, у яких прокурор може звертатися до суду в інтересах держави поза межами кримінального процесу), однак на час подання цього позову розділом VIIІ (стаття 131-1) та статтею 23 Закону
№ 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.
Також, необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.
Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до справи № 620/6820/22.
Подібні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23, від 05 березня 2025 року у справі № 160/11353/22 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке: "Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України".
Також, Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, застосованого Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.
Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в цих справах предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.
Відтак, доводи скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваного судового рішення без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судового рішення у цій справі. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків суду апеляційної інстанції.
Поряд з цим, колегія суддів уважає за доцільне зауважити, що пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Водночас, приписи указаної норми КАС України не передбачають можливості залишити позовну заяву без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави та наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.
Верховний Суд зауважує, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.
Таку правову позицію викладено в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2021 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17, від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23, від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23, а також у постанові від 06 березня 2025 року у справі № 420/22458/23 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
За правилами пункту 6 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку про те, що рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а провадження у справі - закрити.
З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статті 139 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд