ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 березня 2025 року
м. Київ
справа № 361/193/17
адміністративне провадження № К/990/20027/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Індастріал Пропертіз Інвестмент" на рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року (головуючий суддя Радзівіл А.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року (головуючий суддя Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.) у справі № 361/193/17 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Броварської міської ради Київської області, треті особи: Державна регуляторна служба України, Товариство з обмеженою відповідальністю "БломІнфо-Юкрейн", Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Товариство з обмеженою відповідальністю "Індастріал Пропертіз Інвестмент", Товариство з обмеженою відповідальністю "Ольтаріс", Товариство з обмеженою відповідальністю "Форум-Косметік", Товариство з додатковою відповідальністю "Броварський шиноремонтний завод" про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У січні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до суду із позовом до Броварської міської ради Київської області (далі також відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари" (далі також рішення № 1378-50-06, спірне рішення).
Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року скасовано та прийнято нове, яким позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Броварської міської ради від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари".
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року скасовано, а справу № 361/193/17 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року залишено без змін.
01 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Індастріал Пропертіз Інвестмент", надіслана 29 липня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
29 серпня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
14 листопада 2022 року від скаржника надійшли додаткові пояснення.
22 грудня 2022 року від позивачки надійшли пояснення до касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 06 березня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення прийняте із порушенням вимог чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері затвердження нормативної грошової оцінки земель та відповідної технічної документації, порушує законні права та інтереси позивачки, оскільки зумовлює збільшення розміру орендної плати, яка встановлюється на підставі витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
Позивачка зазначає, що оскаржуваним рішенням ради змінено чинні норми права: затверджено нову нормативну грошову оцінку землі, яка є обов`язковою для застосування у відносинах між органом місцевого самоврядування та суб`єктом господарської діяльності.
Вважає, що за своєю правовою природою оскаржуване рішення має ознаки регуляторного акту, є рішенням нормативно-правового характеру, оскільки підлягає неодноразовому застосуванню серед невизначеного кола осіб - суб`єктів земельних відносин щодо земельних ділянок, розташованих у місті Бровари, та розповсюджується на орендарів земельних ділянок, сторін договорів оренди земельних ділянок комунальної власності.
Наполягає на тому, що при прийнятті спірного рішення, як регуляторного акту, порушено процедуру його ухвалення, регламентовану Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема, воно не включено до реєстру регуляторних актів, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, проект регуляторного акту, як і звіти про відстеження його результативності не оприлюднювалися у друкованих засобах масової інформації відповідної ради або у місцевих друкованих засобах масової інформації.
Водночас зауважує, що при визначенні середньої (базової) вартості земель міста Бровари розробником технічної документації № 1378-50-06 використані недостовірні дані, зокрема ДБН-IV-16-98 (частина ІІ), які не є чинними з 01 жовтня 2000 року; визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста Бровари здійснено на підставі показників, що не відповідають показникам, наданим відповідними службами; у складі технічної документації відсутня інформація відповідних органів, підприємств про вартість магістральних мереж телефонного зв`язку та вулично-дорожньої мережі житлових вулиць. Також при перевірці даних витрат на освоєння та облаштування земель міста Бровари станом на 01 січня 2013 року, що містяться у затвердженій оскаржуваним рішенням технічній документації, виявлені невідповідності щодо загальної суми витрат, невірно перенесено суми і кількості із вихідних даних для нормативно-грошової оцінки земель та невірно застосовано індекс інфляції при розрахунку вартості витрат на освоєння та благоустрій.
Третя особа - ТОВ "Броварський шиноремонтний завод" у письмових поясненнях наполягала на тому, що відповідачем порушено права і протиправним рішенням завдано збитків усім підприємствам та мешканцям міста Бровари, а особливо державним підприємствам та підприємствам недержавної форми власності, в тому числі, позивачу та ТОВ "Броварський шиноремонтний завод", як третій особі без самостійних вимог.
Вважає, що рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари" повинно бути визнано судом протиправним і скасовано внаслідок порушення порядку його прийняття - не опублікування в друкованих засобах масової інформації та внаслідок 2-3-кратного перевищення нормативної грошової оцінки землі.
На думку третьої особи, безпідставне перевищення нормативної грошової оцінки землі підтверджується:
1)даними продажу Броварською міською радою земельних ділянок за весь час дії рішення у 2016-2019 роках,
2)динамікою зміни нормативної грошової оцінки, затвердженої рішеннями Броварської міської ради у 2012-2020 роках.
Представник третьої особи ТОВ "Індастріал пропертіз інвестмент" також зазначає про недотримання процедури прийняття спірного рішення, що полягає у його неопублікуванні в друкованих засобах масової інформації.
Вважає, що рішення Броварської міської ради від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 є таким, що не набрало законної сили.
Представники ТОВ "Ольтаріс" та ТОВ "Форум-Косметік" підтримали позовні вимоги.
Представник Броварської міської ради Київської області наполягала на тому, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв у спосіб, визначений законом з дотриманням норм земельного законодавства, Законів України "Про оцінку землі" та ЗУ "Про плату за землю". Також зазначила, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту не є регуляторним актом у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Представник третьої особи - Державної регуляторної служби зазначила, що прийняте оскаржуване рішення міською радою не є регуляторним актом, а тому позов вважає необґрунтованим і таким, що задоволенню не підлягає.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 13.09.1999 зареєстрована як суб`єкт підприємницької діяльності - фізична особа-підприємець, про що свідчить інформація зі свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця.
13.04.2006 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, згідно з яким орендодавець відповідно до рішення сесії Броварської міської ради Київської області від 23.02.2006 № 923-44-04 надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку площею 0,0369 га для розширення та реконструкції павільйону-кафе під магазин по АДРЕСА_1 .
Земельна ділянка рахується в землях комерційного використання в межах Броварської міської ради.
Відповідно до пункту 2.3 договору оренди нормативна грошова оцінка земельної ділянки згідно із довідкою Броварського міського відділу земельних ресурсів від 10.03.2006 № 310 з урахуванням коефіцієнтів індексації становить: 19 970, 00 гривень на період будівництва; 99 851, 00 гривень з дати затвердження акту Державної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта.
Договір оренди зареєстрований у Київській регіональній філії Державного підприємства "Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 13.04.2006 № 040633800200.
28.05.2010 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 підписано угоду про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 13.04.2006 щодо зміни цільового призначення орендної земельної ділянки - "для обслуговування нежитлової будівлі (магазину)" згідно зі свідоцтвом про право власності на нерухоме майно, виданим на підставі рішення виконкому Броварської міської ради Київської області № 33 від 24.01.2006, та строку дії договору оренди з 5 до 25 років. Інші умови договору залишено чинними у тій редакції, в якій вони викладені раніше. Дана угода зареєстрована у Київській регіональній філії Державного підприємства "Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам".
На підставі вищевказаної угоди, між сторонами договору підписано акт прийому-передачі земельної ділянки, за яким Броварська міська рада передала, а ФОП ОСОБА_1 прийняла земельну ділянку площею 0,0369 га по АДРЕСА_1 для обслуговування нежитлової будівлі (магазину) у м. Бровари на умовах оренди терміном 25 років до 23.02.2031.
Рішенням Броварської міської ради Київської області від 25.12.2014 № 1378-50-06 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари та встановлено, що нормативна грошова оцінка земель м. Бровари вводиться в дію з 01.01.2016. Визнано таким, що втратило чинність з 01.01.2016 рішення Броварської міської ради Київської області від 30.09.2008 № 883-46-05 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Бровари".
Як встановлено судами попередніх інстанцій, пунктом 6 вказаного рішення визначено ставку орендної плати за земельні ділянки в розмірі 12 % нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Не погоджуючись із вказаним рішенням міської ради та вважаючи свої права порушеними, позивачка звернулась до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення міської ради, як це випливає з його змісту, виконує, насамперед, функцію наповнення місцевого бюджету й не змінює порядок адміністрування місцевих податків та зборів, компетенцію контролюючих органів тощо, не формулює власні регулятивні механізми, а тому й не має регуляторного впливу.
Водночас суди зауважили, що для рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів, які є нормативно - правовими актами, як у Податковому кодексі України, так і у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", або будь-якому іншому акті законодавства, відсутня конкретизація способу їх оприлюднення, а також не регламентовано обов`язок опубліковувати ці рішення у офіційних друкованих виданнях та/або у друкованих засобах масової інформації відповідних рад, у місцевих друкованих засобах масової інформації.
Суди попередніх інстанцій покликалися на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18.
Також суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржуване рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 було оприлюднене на офіційному сайті Броварської міської ради Київської області за посиланням https://brovary-rada.gov.ua - 26 рудня 2014 року.
Судами зауважено, що термін оприлюднення має більш широке значення порівняно із терміном опублікування та включає у себе різні передбачені законом способи донесення публічної інформації, у тому числі змісту нормативно-правового акту, до відома широкого кола осіб, зокрема, шляхом її розміщення на офіційному веб-сайті відповідного суб`єкта нормотворення, опублікування у офіційних друкованих виданнях, друкованих засобах масової інформації тощо.
З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що обраний відповідачем порядок офіційного оприлюднення оскаржуваного позивачкою рішення та набрання ним чинності узгоджується з правовою регламентацією спірних правовідносин, чинній станом на час їх виникнення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.
Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку Верховного Суду у постанові від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.
Водночас скаржник зазначає, що підставою позову було порушення відповідачем процедури оприлюднення прийнятого рішення стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Акцентує увагу на тому, що оскаржуване рішення як нормативно-правовий акт Броварської міської ради не було опубліковано в офіційних друкованих виданнях, що суперечить частині 5 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", статті 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" та статті 55 Регламенту Броварської міської ради, затвердженого рішенням Броварської міської ради Київської області від 03 лютого 2011 року № 148-06-06, із змінами, внесеними рішенням Броварської міської ради Київської області від 09 червня 2011 року № 244-09-06.
На думку скаржника, набрання чинності нормативно-правим актом органу місцевого самоврядування пов`язується виключно з їх опублікуванням у друкованому засобі масової інформації.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, дійшли правильних висновків про відмову у задоволенні позовних вимог, правильно застосували норми матеріального права з дотриманням норм процесуального права.
Скаржник в додаткових поясненнях на відзив критично оцінює покликання відповідача на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, оскільки вважає, що правовідносини не є подібними.
Також зазначає, що в пункті 5 спірного рішення чітко вказано про необхідність його опублікування в засобах масової інформації, а враховуючи вимоги статті 55 Регламенту Броварської міської ради, на думку скаржника, спосіб опублікування рішення нормативно-правого характеру - в друкованих засобах масової інформації.
Позивач в поясненнях до касаційної скарги зазначає, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель мають ознаки регуляторного акта, оскільки такі рішення є офіційними письмовими документами, що прийняті уповноваженим органом та окремі положення яких спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин необмеженого кола суб`єктів господарювання, зокрема, платників земельного податку з орендної плати, а тому такі рішення підлягають офіційному оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Згідно із положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Згідно зі частиною першою статті 206 Земельного кодексу України ( далі також ЗК України) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
Відповідно до пункту "в" частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.
Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 21 Закону України "Про оренду землі" орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.
Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).
Частиною першою статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV "Про оцінку земель" (далі також Закон № 1378-IV,тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
За змістом статті 1 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Статтею 18 Закону №