ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 990/17/25
провадження № 11-43заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л.,Воробйової І.А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 січня 2025 року (судді Кравчук В. М., Єзеров А. А., Коваленко Н. В., Рибачук А. І., Стародуб О. П.) в адміністративній справі за позовом Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. Держаудитслужба звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просить суд скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 17 грудня 2024 року № 3658/0/15-24 "Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я. М., яка діє за дорученням зборів суддів" (далі - оскаржуване рішення).
Прохання мотивує тим, що Держаудитслужба відповідно до наказу від 24 травня 2024 року № 108 затвердила План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2024 року (далі- План). За змістом Переліку підконтрольних установ, на яких планується проведення ревізій (додаток 4 до вищезазначеного Плану), передбачалося проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Закарпатського окружного адміністративного суду за період з 01 січня 2022 року по 31 липня 2024 року з визначенням відповідального виконавця - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області. Згідно з Планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби за ІІІ квартал 2024 року, затвердженим наказом Західного офісу Держаудитслужби від 11 червня 2024 року № 122, проведення ревізії Закарпатського окружного адміністративного суду було заплановано на серпень 2024 року.
23 грудня 2024 року Держаудитслужба отримала від ВРП копію рішення від 17 грудня 2024 року № 3658/0/15-24 "Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я. М., яка діє за дорученням зборів суддів". На переконання позивача, відповідач, коли ухвалював оскаржуване рішення від 17 грудня 2024 року № 3658/0/15-24 та направив його до Держаудитслужби для вжиття заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, вийшов за межі заходів, передбачених частиною першою статті 73 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон № 1798-VIII) та пункту 24.4 глави 24 Регламенту Вищої ради правосуддя (далі-Регламент), затвердженого рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17. Тому це рішення підлягає скасуванню.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 січня 2025 року відмовив у відкритті провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ключовим аргументом відмови у відкритті позовного провадження суд першої інстанції визнав те, що в розумінні частини четвертої статті 5 КАС України позивач має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Законодавство України встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду для суб`єктів владних повноважень, згідно з якими звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції можливе тоді, коли воно пов`язане з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
З посиланням на зміст позовних вимог суд погодився, що позивач власне як суб`єкт владних повноважень оскаржив до адміністративного суду рішення ВРП про вжиття заходів задля забезпечення незалежності суду. Чинне законодавство, хоч і надає Держаудитслужбі право на звернення до суду, однак попри це не наділяє її відповідним повноваженням на звернення до суду з позовом до ВРП про скасування рішення, зокрема і скасування рішення ВРП, винесеного за результатами розгляду звернення голови суду про наявність потенційного конфлікту інтересів та ознак порушення незалежності органів судової влади.
Рішення, яке ВРП ухвалила на виконання вимог статті 73 Закону № 1798-VIII, є рішенням, спрямованим на забезпечення незалежності суду та авторитету правосуддя, і стосується винятково прав і законних інтересів саме судді (суддів) та суду.
Оскільки оскаржуване рішення не втручається у повноваження Держаудитслужби та не стосується правовідносин, у яких Держаудитслужба відповідно до чинного законодавства уповноважена звертатись до адміністративного суду з позовами, суд виснував, що звернення Держаудитслужби до адміністративного суду саме з таким [предметом] позову норми права не передбачають, тому цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. Держаудитслужба не погодилась із цим рішенням суду і подала до Великої Палати Верховного Суду (надалі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апелянт вважає, що оскаржуване судове рішення не відповідає вимогам матеріального права. Суд, коли виносив ухвалу про відмову у відкритті провадження, на переконання апелянта, неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи. Наполягає на тому, що висновок суду першої інстанції про те, що спір за його позовом до ВРП не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є хибним, оскільки за частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції, серед переліку інших справ, підсудні і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП. На переконання позивача, він правильно визначив і юрисдикцію суду, й інстанційну підсудність спору.
Як міркує Держаудитслужба, суд першої інстанції неправильно застосував статтю 170 КАС України до спірних правовідносин та не роз`яснив, до форми якого судочинства потрібно відносити його спір.
4. Велика Палата ухвалою від 06 лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 25 лютого 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 13 березня 2025 року.
5. ВРП подала відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечила доводи апелянта, погодилась із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 січня 2025 року підставами відмови у відкритті провадження та просила залишити апеляційну скаргу без задоволення.
У відзиві ВРП наголосила на тому, що Держаудитслужба не обґрунтувала свої позовні вимоги, зокрема, не зазначила, в чому саме полягають порушення її прав, не аргументувала для реалізації яких таких своїх повноважень або для забезпечення виконання яких функцій ініціювала позов до ВРП. Пояснила, що оскаржуване рішення ВРП не втручається у повноваження Держаудитслужби та не стосується правовідносин, у яких вона уповноважена звертатись до адміністративного суду з позовами відповідно до чинного законодавства.
6. Велика Палата заслухала суддю-доповідача, перевірила судове рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі правил пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1- 4 цієї частини, та стягнення з відповідача-суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
8. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
9. Що ж до суб`єктів владних повноважень, то за частиною четвертою статті 5 КАС України, вони мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Поширюючи юрисдикцію адміністративних судів на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності [крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України)], законодавець публічно-правові спори, які можуть розглядатися адміністративним судом, обмежує спорами між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, поміж тим, делегованих повноважень, та зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункти 3, 5 частини першої статті 19 КАС України).
10. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг; (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Водночас відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Із системного аналізу означених правових норм чинного законодавства Велика Палата звертає увагу на те, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
12. Велика Палата зазначає, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
Таким чином, законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду суб`єктами владних повноважень.
13. Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
До аналогічних висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах неодноразово доходила Велика Палата у викладених постановах, зокрема у постановах від 11 липня 2024 року у справі № 990/83/23, від 12 грудня 2024 року у справі № 990/16/24.
14. Щодо повноважень сторін як суб`єктів правовідносин у цій справі Велика Палата зазначає таке.
Відповідно до статті 131 Конституції України ВРП вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів.
Аналогічні приписи є у пункті 9 частини першої статті 3 Закону № 1798-VIII, згідно з яким ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів.
Стаття 1 цього Закону визначає, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 1798-VIII ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя: 1) веде і оприлюднює на своєму офіційному вебсайті реєстр повідомлень суддів про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, проводить перевірку таких повідомлень, оприлюднює результати та ухвалює відповідні рішення; 2) вносить до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя; 3) вносить на розгляд зборів відповідного суду подання про звільнення судді з адміністративної посади у разі невиконання ним рішення ВРП; 4) ухвалює та оприлюднює публічні заяви і звернення; 5) звертається до суб`єктів права законодавчої ініціативи, органів, які уповноважені приймати правові акти, із пропозиціями щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя; 6) звертається до прокуратури та органів правопорядку щодо надання інформації про розкриття та розслідування злочинів, вчинених щодо суду, суддів, членів їх сімей, працівників апаратів судів, злочинів проти правосуддя, вчинених суддями, працівниками апарату суду; 7) готує у співпраці з органами суддівського самоврядування, іншими органами та установами системи правосуддя, громадськими об`єднаннями і оприлюднює щорічну доповідь про стан забезпечення незалежності суддів в Україні; 8) вживає інших заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
Питання про необхідність вжиття заходів з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя ВРП розглядає за зверненням суддів, суду, органів та установ системи правосуддя, а також із власної ініціативи (пункт 24.1 Регламенту).
Заходи, які ВРП вживає з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, Регламент (пункт 24.5) розділяє на індивідуальні-заходи, передбачені пунктами 1-3 частини першої статті 73 Закону № 1798-VIII, та загального характеру (пункт 24.8), передбачені пунктами 4-7 частини першої статті 73 цього Закону.
16. Норми пунктів 1 і 3 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі-Положення № 43), визначають, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 21) внесення на розгляд міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
За змістом підпунктів 9, 172 і 18 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:
-вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, в тому числі звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
-забезпечує самопредставництво в судах України без окремого доручення через державних службовців юридичної служби та інших структурних підрозділів Держаудитслужби відповідно до положень про такі структурні підрозділи Держаудитслужби, через державних службовців структурних підрозділів міжрегіональних територіальних органів відповідно до положень про такі органи;
-здійснює інші повноваження, визначені законом.
За змістом пункту 6 цього Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право:
-вилучати під час проведення ревізій у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду-вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який засвідчується підписами представника органу Держаудитслужби та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій зазначених документів таким підприємствам, установам, організаціям;
-вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені під час проведення ревізій приховані, занижені валютні та інші платежі, порушувати перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування у разі, коли отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням законодавства;
-порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Схожі норми закріплені і в Законі України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". За змістом приписів пунктів 4, 7, 8 і 10 статті 10 цього Закону орган державного фінансового контролю має право:
-вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України;
-пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
-порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;
-звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Інші нормативні акти теж не передбачають звернення Держаудитслужби до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, зокрема рішення про вжиття заходів для забезпечення незалежності суду.
17. Отже, зі змісту наведених приписів випливає, що і Держаудитслужба, і ВРП є суб`єктами владних повноважень; за чинним законодавством України Держаудитслужба управлена на звернення до суду, але вона (Держаудитслужба) як суб`єкт владних повноважень за законом не має права на звернення до суду з позовом про оскарження рішення ВРП, одним з яких є рішення про вжиття заходів для забезпечення незалежності суду.
18. Нагадаємо, спірні правовідносини виникли у зв`язку з тим, що Рада ухвалила оскаржуване рішення за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я. М., яка своєю чергою діяла за дорученням зборів суддів.
Передумовою цього звернення до ВРП стало опублікування на вебсайті Держаудитслужби Плану. У додатку 4 до цього Плану був затверджений перелік підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планувалося проведення інспектувань за темою 6.1. "Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності апеляційних, місцевих судів та інших, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020 "Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя". У цьому переліку "підконтрольних установ (об`єктів контролю)" серед інших судів зазначався також Закарпатський окружний адміністративний суд.
Як видно зі змісту, звернення голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я. М. до Ради було продиктоване наміром отримати від ВРП вирішення у межах її повноважень питання про наявність потенційного конфлікту інтересів та ознак порушення незалежності органів судової влади під час здійснення органами Держаудитслужби запланованих ревізій окремих питань. У зверненні її авторка, зокрема, зазначила, що станом на дату звернення до ВРП в Закарпатському окружному адміністративному суді перебувають на розгляді 20 судових справ, однією із сторін у яких є Держаудитслужба та/або її територіальний орган, і у яких суд не ухвалив остаточних рішень. На переконання голови цього суду, така ситуація може спричинити виникнення потенційного конфлікту інтересів між судом як органом, який здійснює перевірку цього суду, а проведення зазначених перевірок місцевих та апеляційних судів, зокрема і Закарпатського окружного адміністративного суду органами Держаудитслужби може бути однією із форм впливу на суддів, що загрожує незалежності судів та суддів.
19. Рада з посиланням на статтю 131 Конституції України та статті 3, 73 Закону
№ 1798-VIII після розгляду цього звернення ухвалила оскаржуване рішення. У резолютивній частині цього рішення ВРП прописала, що вирішила "звернутися до Державної аудиторської служби України стосовно недопущення втручання Державної аудиторської служби України в діяльність суддів щодо здійснення правосуддя та порушення гарантій суддівської незалежності".
20. В аспекті наведеного, повертаючись до змісту та обсягу передумов, які існували перед ухваленням рішення щодо (не)відкриття провадження у справі, треба погодися з тим, що суд першої інстанції, коли відносно позовних вимог та доданих до нього матеріалів ухвалив рішення про відмову у відкритті позовного провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, не порушив норми процесуального права, оскільки не ухвалив незаконного чи необґрунтованого судового рішення. Суд слушно зважив на те, що Держаудитслужба, яка звернулась до суду як суб`єкт владних повноважень, не має встановлених законом повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження зазначеного рішення ВРП, а також не зазначила у своїй позовній заяві, які її права чи інтереси були порушені оскаржуваним рішенням.
21. Велика Палата також звертає увагу на те, що позивач таки не обґрунтував свої позовні вимоги, не вказав, для реалізації яких своїх повноважень або на забезпечення яких функцій він звертається до суду, не прописав, які саме права чи інтереси позивача порушила ВРП, коли ухвалила оскаржуване рішення.
22. Велика Палата не оминає увагою зміст заявлених вимог позивача, характер спірних правовідносин, юридичну природу обставин справи; зважає на те, що оскаржуване рішення ВРП, хоч і адресоване Держаудитслужбі, однак за своєю правовою природою в розумінні статті 73 Закону № 1798-VIII не є актом індивідуальної дії, спрямованим супроти Держаудитслужби, чи таким, що може зачіпати її, приміром, репутаційні права. За правничим характером оскаржуване рішення ВРП має ознаки звернення (реагування, превенції) до Держаудитслужби не допустити втручання Держаудитслужби у діяльність суддів щодо здійснення правосуддя та порушення гарантій суддівської незалежності. Воно не містить заборон чи обмежувальних приписів супроти здійснення перевірок; не втручається у повноваження Держаудитслужби, не стосується повноважень, згідно з якими Держаудитслужба компетентна звертатись до адміністративного суду з позовами відповідно до чинного законодавства. Треба визнати, що ВРП ухвалила оскаржуване рішення, керуючись статтею 73 Закону № 1798-VIII, про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, на ухвалення якого у неї були підстави та повноваження. Це рішення стосується прав і законних інтересів судді (суддів), суду; воно не зачіпає прав і інтересів Держаудитслужби та не обмежує повноваження Держаудитслужби та/або її органів.
23. Велика Палата не погоджується з доводами апеляційної скарги Держаудитслужби про те, що вона під час звернення до адміністративного суду дотрималася вимог частини четвертої статті 22 КАС України і правильно визначила, що заявлений нею спір підлягає розгляду судами адміністративної юрисдикції.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів ВРП, щодо питань обрання (призначення) на посади членів ВРП, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП, визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Ради, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Велика Палата звертає увагу на те, що правила частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРП реалізує насамперед ті повноваження, які передбачені статтею 131 Конституції України, наприклад: 1) вносить подання про призначення судді на посаду; 2) ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності; 3) розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора; 4) ухвалює рішення про звільнення судді з посади; 5) надає згоду на затримання судді чи утримання його під вартою; 6) ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя; 7) вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів; 8) ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого; 9) здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією та законами України.
Рішення ВРП, яке пропонує скасувати Держаудитслужба, не належить до жодного з перелічених в Основному Законі України видів рішень, які Рада має повноваження ухвалювати. І, як зазначалося вище, оскаржуване рішення Ради не управлена (не має повноважень, компетенції) оскаржувати Держаудитслужба, оскільки ні Конституція, ні закони України не встановлюють право позивача як суб`єкта владних повноважень на звернення до суду з вимогами про [визнання протиправним] та скасування рішення ВРП, зокрема й рішення про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
24. Правильним є висновок суду першої інстанції й про те, що цей спір знаходиться поза межами розгляду не тільки судами адміністративної юрисдикції, а й не належить до предметної юрисдикції інших судів. У зв`язку із цим суд першої інстанції не порушив норму процесуального закону, передбачену частиною шостою статті 170 КАС України, яка встановлює обов`язок суду роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи, в разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті.
Така правова позиція виражена в постановах Великої Палати від 22 березня 2018 року в справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18.
25. Слушною є думка суду про те, що оскаржуване рішення не є реалізацією управлінських функцій ВРП відносно Держаудитслужби, воно не породжує (не може спричинити) жодних негативних наслідків для статусу чи діяльності Держаудитслужби, які б спонукали (чи змушували) оскаржувати такі рішення до судів адміністративної юрисдикції.
Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з її правовою позицією, що викладена, зокрема у постановах Великої Палати від 11 липня 2024 року у справі № 990/83/23, від 12 грудня 2024 року у справі № 990/16/24.
26. Наведене вище дає підстави узагальнити, що норми КАС України регламентують порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесений до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРП, які виникають у правовідносинах, де ВРП реалізовує свої владні повноваження.
27. Доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відмови у відкритті провадження, а тому не можуть бути підставами для втручання в оскаржуване судове рішення.
28. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 17 січня 2025 року у справі № 990/17/25 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскаржуваної ухвали нема.
Керуючись статтями 266, 311, 312, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду