ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 березня 2025 року
м. Київ
справа № 990/10/25
провадження № 11-40заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л.,Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2025 року (судді Стародуб О. П., Єзеров А. А., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання дій (бездіяльності) протиправними і зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив суд визнати протиправними дії (бездіяльність) Президента України та ВРУ щодо встановлення розміру прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб у законах України про Державний бюджет за 2022-2025 роки; зокрема, просив визнати незаконною статтю 7 відповідних законів, що встановлюють прожитковий мінімум у розмірі 2 720 грн, який є значно нижчим від реального необхідного рівня, та зобов`язати вчинити дії.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 січня 2025 року відмовив у відкритті провадження за цим позовом ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України(далі - КАС України).
Ключовим аргументом відмови у відкритті позовного провадження суд першої інстанції визнав те, що позивач вирішив оскаржити до адміністративного суду саме законотворчу діяльність ВРУ та законотворчі прерогативи Президента України.
Натомість ВРУ, коли здійснює законотворчу діяльність, чи Президент України, коли задіює право законодавчої ініціативи, яке йому належить, не чинять як суб`єкти владних повноважень, що здійснюють управління чи виконують управлінські функції, або є джерелом управлінської дії (управлінського впливу) стосовно суб`єктів прав, свобод та інтересів, яких стосуються ухвалені закони. За цими статусними та функціональними властивостями ВРУ та глава держави не мають відноситися до суб`єктів владних повноважень, законотворча діяльність та законодавча ініціатива яких відповідно підпадає під судовий контроль і може бути перевірена на відповідність закону за правилами адміністративного судочинства.
3. Позивач ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.
Позивач вважає, що оскаржене рішення не відповідає вимогам матеріального права та є таким, що ухвалене з порушенням процесуального права. Суд, коли виносив ухвалу від 14 січня 2025 року про відмову у відкритті провадження, обмежив його право на звернення до суду, право на оскарження судового рішення. Наполягає на тому, що висновок суду першої інстанції про те, що спір за його позовом не є публічно-правовим у розумінні статті 4 КАС України і тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є хибним.
На думку позивача, суд в оскарженому рішенні неправильно застосував статтю 170 КАС України та не роз`яснив йому, до форми якого судочинства потрібно відносити його спір.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 20 лютого 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 06 березня 2025 року.
5. ВРУ подала відзив на апеляційну скаргу, в якому погодилась із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 січня 2025 року підставами відмови у відкритті провадження та просила залишити апеляційну скаргу без задоволення.
6. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) заслухала суддю-доповідача, перевірила рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
7. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів
державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему
адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі правил пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
8. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
9. Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
10. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ та Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Велика Палата звертає увагу на те, що правила частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРУ та Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент та Президент України реалізують свої владні (управлінські) функції.
11. Велика Палата погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ та Президента України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
12. Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів видно, що предметом цього спору є саме законотворча діяльність ВРУ та право законодавчої ініціативи Президента України щодо встановлення розміру прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб саме на [рівні закону(ів)] України та закону, який стосується державного бюджету.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що у сфері законотворення ВРУ та Президент України не реалізовують управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ та Президента України не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з правовою позицією Великої Палати, що викладена, зокрема, у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 01 лютого 2024 року у справі № 990/140/23, від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23, від 12 вересня 2024 року у справі № 990/169/24.
Стаття 75 Конституції Українивстановлює, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент-ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
Відповідно до пунктів 29-31 статті 106 Конституції України Президент України підписує закони, прийняті ВРУ; має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
За статтею Конституції України Президентові України належить право законодавчої ініціативи у ВРУ.
У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Наведене вище дає підстави для висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРУ та Президента України, які виникають у правовідносинах, де ВРУ та Президент України реалізовують свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
13. Отож Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії (бездіяльність) ВРУ та Президента України щодо встановлення розміру прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб шляхом законотворення або, як зазначає позивач, у законах України про Державний бюджет на 2022-2025 роки, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача будь-які правові наслідки. Тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на спори, пов`язані з законотворчою діяльністю ВРУ чи з правом законодавчої ініціативи Президента України, є правильним, а доводи апеляційної скарги в цій частині - необґрунтованими.
14. Суд першої інстанції також правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, треба тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду судами загальної юрисдикції.
Така правова позиція виражена в постановах Великої Палати від 22 березня 2018 року в справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року в справі № 9901/787/18.
15. У відповідь на доводи апелянта про обмеження його права на доступ до суду Велика Палата насамперед звертає увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі-ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі-Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
Велика Палата вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єктів владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема ВРУ та Президента України, може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких ВРУ та Президент України реалізують свої владні (управлінські) функції.
Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги спрямовані на те, аби за судовим присудом спонукати ВРУ до законотворчої діяльності або главу держави, зокрема, використати своє право законодавчої ініціативи. Тобто сфокусовані на ті їхні функції і повноваження, які не є формою вираження владної публічної управлінської діяльності, і через це на них не поширюється юрисдикція загальних судів.
У зв`язку із цим Велика Палата не погоджується з доводами апеляційної скарги про незабезпечення судом першої інстанції конвенційних прав позивача.
16. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відмови у відкритті провадження, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
17. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 14 січня 2025 року у справі № 990/10/25 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскарженої ухвали немає.
Керуючись статтями 266, 311, 312, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду