ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 березня 2025 року
м. Київ
справа № 300/461/22
адміністративне провадження № К/990/10053/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
перевірив касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 13 травня 2023 року (суддя Шумей М.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2024 року (колегія у складі суддів Затолочного В.С., Гудима Л.Я., Качмара В.Я.)
у справі №300/461/22
за позовом ОСОБА_1
до Івано-Франківської міської ради,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "КРИЦ-ІФБУД",
про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Івано-Франківської міської ради (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 86.2. рішення відповідача від 26.11.2021 № 424-18 про відмову у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3241 га на вул. Незалежності у м. Івано-Франківську для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу);
- зобов`язати Івано-Франківську міську раду повторно розглянути заяву від 23.09.2021 та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,3241 га на вул. Незалежності у м. Івано-Франківську для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу);
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Додатку 1 до п. 44 рішення Івано-Франківської міської ради від 23.12.2021 № 469-19, яким Товариству з обмеженою відповідальністю "КРИЦ-ІФБУД" (далі - ТОВ "КРИЦ-ІФБУД") надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1439 га на вул. Незалежності у м. Івано-Франківську для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу).
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.09.2021 позивач звернувся до Івано-Франківської міської ради через органи ЦНАП м. Івано-Франківська із заявою про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: м. Івано-Франківськ, вул. Незалежності, для передачі у користування з метою "будівництва та обслуговування об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу)", орієнтовною площею 0,3241 га.
3. До вказаної заяви були додані: Довідка з МБК № 28302, ситуаційна схема з позначенням місця розташування бажаної ділянки, каталог координат земельної ділянки, топоплан масштабу 1:2000, фрагмент генерального плану міста, копія виписки ФОП, відомості про ФОП з ЄДРПОУ, витяг з ЄДРПОУ, копія паспорта громадянина України та копія РНОКПП.
4. Заява позивача була зареєстрована за №595888.
5. Згодом позивач отримав від Департаменту комунальних ресурсів Івано-Франківської міської ради лист від 21.10.2021 № ДКР-595888 з повідомленням про те, що звернення №595888 щодо надання дозволу на складання документації із землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 0,3241 га, на розі вул. Незалежності, розглянуто Департаментом комунальних ресурсів та буде передано на розгляд виконавчого комітету та сесії міської ради.
6. 12.12.2021 позивач отримав витяг з рішення Івано-Франківської міської ради від 26.11.2021 № 424-18 про розгляд клопотань фізичних та юридичних осіб із земельних питань, відповідно до якого відповідач вирішив відмовити у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу.
7. 25.01.2022 позивачу стало відомо з інформаційного сайту "Нормативні акти Івано-Франківської міської ради", що рішенням Івано-Франківської міської ради від 23.12.2021 №469-19 "Про земельні питання" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "КРИЦ-ІФБУД" на земельну ділянку орієнтовною площею 0,1439 га, на вул. Незалежності, для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу). Довідка з МБК № 33640 (території громадської забудови, частина земельної ділянки в межах червоних ліній магістральні вулиці міського значення); вільна від забудови (п. 2 Додатку 1 до п. 44 рішення).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, відмовляючи йому у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, діяв всупереч чинному законодавству України, не навів жодної підстави для відмови, яка передбачена ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України. Водночас Івано-Франківська міська рада діяла стосовно позивача недобросовісно, оскільки безпідставно надала дозвіл на складення проекту землеустрою ТОВ"КРИЦ ІФБУД" земельної ділянки, при цьому це товариство звернулося значно пізніше і тільки після того, як позивач повідомив про укладення договору на розробку проекту землеустрою.
9. Відповідач зазначив, що позивач звернувся із заявою до ЦНАІІУ Івано-Франківської міської ради про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення (зміни цільового призначення) земельної ділянки, площею 0,3241 га, розташованої за адресою: м. Івано Франківськ, вул. Незалежності, для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожньою господарства (крім об`єктів дорожнього сервісу). Івано-Франківська міська рада взяла до уваги матеріали, які були додані до заяви та прийняла рішення про відмову у наданні дозволу на складання проекту землеустрою, при цьому рішення відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" прийнято більшістю голосів. Таким чином, рішення було прийнято у порядок і спосіб, визначений чинним законодавством, а саме на пленарному засіданні сесії міської ради, більшістю голосів та в межах наданої компетенції.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 13.05.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2024, задовольнив позов.
11. Суди дійшли висновку про те, що жодної підстави для відмови у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбаченої ч/ 3 ст. 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), відповідач не зазначив. Тобто таке рішення відповідача є необґрунтованим та невмотивованим. В той же час, надання третій особі дозволу на складання проекту землеустрою на земельну ділянку, на яку претендує позивач і який звернувся значно раніше із відповідною заявою, є протиправним.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. 15.03.2024 відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 13.05.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2024, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
13. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, висловлених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 та від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц, постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 19.06.2018 у справі № 750/8511/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17 та від 28.02.2020 у справі №461/1257/17, від 15.03.2021 у справі №441/701/17 та від 27.02.2018 у справі №545/808/17.
ОСОБА_1 бажає отримати земельну ділянку на вул. Незалежності у м. Івано-Франківську площею 0,3241 га для будівництва споруд (об`єктів) в межах червоних ліній магістральних вулиць міського значення, де розташування таких об`єктів не допускається.
ТОВ "КРИЦ-ІФБУД" отримало дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1439 на вул. Незалежності-Микитинецькій; суди попередніх інстанцій не досліджувати, не співставляли земельну ділянку, на яку ТОВ "КРИЦ-ІФБУД" отримало дозвіл на розробку проекту землеустрою, із земельною ділянкою, на яку претендує ОСОБА_1, зокрема щодо точного місця розташування, меж, конфігурації, не врахували значну відмінність в площах земельних ділянок.
Суди зобов`язали Івано-Франківську міську раду надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, що є втручанням в дискреційні повноваження міської ради.
14. Ухвалою від 04.04.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі для перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій ст. 122, 123 Земельного кодексу України, Закону України "Про автомобільні дороги" від 08.09.2005 №2862-IV у питанні зобов`язання органу місцевого самоврядування надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах "червоних ліній" та скасування такого дозволу на розробку проекту землеустрою, наданого іншій особі.
15. 29.04.2024 надійшов відзив, в якому позивач покликається на правомірність висновків судів попередніх інстанцій з огляду на те, що чинним законодавством не встановлено жодних обмежень, щодо передачі в оренду (платне користування) земельної ділянки частина якої знаходиться в межах червоних ліній, дане обмеження стосується виключно обмежень у будівництві об`єктів нерухомості в межах червоних ліній, що також підтверджується Довідкою з МБК №28302.
На етапі надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою не вирішується питання меж земельної ділянки чи її точний розмір, оскільки для виготовлення проекту землеустрою зазначається орієнтовна площа, яка в подальшому коригується в залежності від конкретних замірів та визначення площ вільної земельної ділянки під час виготовлення проекту землеустрою, його погодження та затвердження.
ОСОБА_1 звертався з орієнтовною площею 0,3241 га, а згодом у проекті землеустрою дана площа була скоригована до 0,2579 га.
У касаційні скарзі Івано-Франківська міська рада посилається на певну рівність осіб які зацікавлені в отриманні земельної ділянки в користування та зазначає, що дозволи на виготовлення проектів землеустрою можуть надаватись декільком особам та посилається на відповідну судову практику (справа № 545/808/17). Водночас з рішень міської ради вбачається, що відповідач до кожного зацікавленого в отриманні земельної ділянки застосовує різні підходи, різну практику та до одних і тих самих правовідносин застосовує різні норми закону посилаючись на свої дискреційні повноваження.
16. 09.05.2024 надійшов відзив від третьої особи, в якому ТОВ "Криц-Іфбуд" покликається на протиправність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що суди попередніх інстанцій залишили без врахування висновки Верховного Суду щодо застосування правових норм у подібних правовідносинах. Земельний кодекс України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, серед яких відсутня така підстава, як наявність декількох зацікавлених у отриманні тієї самої земельної ділянки суб`єктів або надання дозволу на розроблення проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку.
Івано-Франківська міська рада не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку. У цьому випадку надання такого дозволу вказує про відсутність обтяжень щодо бажаної земельної ділянки і ще не означає позитивного рішення місцевої ради про передачу у власність цієї земельної ділянки після виготовлення проекту землеустрою.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзивів на неї та дійшов такого висновку.
(а) щодо визнання протиправним та скасування п. 86.2 рішення від 26.11.2021 №424-18
18. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
19. Абзацом 1 ст. 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
20. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні"" (далі - закон 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
21. Статтею 25 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
22. Згідно зі ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
23. Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
24. Відповідно до п.п. "а" - "в" ч. 1 ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
25. Згідно з ч.ч. 1, 4 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб, тоді як центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
26. Згідно з ч.ч. 1,2,3 ст.123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку
27. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення відповідача від 26.11.2021 №424/18 в спірній частині (пункт 86.2) прийняте з порушенням місячного строку, передбаченого ч. 3 ст. 123 ЗК України, оскільки заява позивача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зареєстрована 23.09.2021 №595888, при цьому відмова відповідача датується 26.11.2021.
28. Стаття 123 ЗК України визначає чіткий порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, в тому числі і конкретні підстави для відмови у наданні дозволу на дозволу на виготовлення проекту землеустрою. Серед них лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Орган місцевого самоврядування в разі прийняття рішення про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинен вказати конкретну підстав, передбачену чинним земельним законодавством, для такої відмови.
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що зі спірного пп. 86.2 п. 86 рішення Івано-Франківської міської ради від 26.11.2021 №424-18 не вбачається жодної підстави для відмови у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбаченої ч. 3 ст. 123 ЗК України Тобто таке рішення відповідача є необґрунтованим та невмотивованим.
30. Натомість Івано-Франківською міською радою зазначено: Довідка з МБК №28302: території громадської забудови, частина земельної ділянки в межах червоних ліній магістральні вулиці міського значення; згідно довідки МБК площа земельної ділянки 0,04 га вільна від забудови.
31. Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що чинним законодавством не встановлено жодних обмежень щодо передачі в користування (оренду) земельних ділянок чи їх частин в межах червоних ліній, а заборонено здійснювати будівництво будівель і споруд в межах червоних ліній, а тому у відповідача були відсутні підстави для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, і таке рішення підлягає скасуванню.
32. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що рішення відповідача від 26.11.2021 №424/18 в спірній частині (п. 86.2) прийняте з порушенням місячного строку, передбаченого ч. 3 ст. 123 ЗК України, оскільки заява позивача про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зареєстрована 23.09.2021 №595888, при цьому відмова відповідача датується 26.11.2021.
33. Водночас Суд вважає нерелевантним покликання відповідача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 "Розмір земельної ділянки, необхідної для обслуговування розміщеного на ній майна, не є безмежним, оскільки в будь-якому випадку обумовлюється наявною у власника необхідністю використовувати майно за цільовим призначенням. З`ясування в такому випадку дійсного розміру земельної ділянки, яка має бути відведена власнику майна, забезпечує розумний баланс між індивідуальними та колективними інтересами, що зумовлює пропорційність втручання.", оскільки він стосувався питання втручання держави у право власності під час оскарження рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування СТО.
34. Також Суд відхиляє покликання відповідача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц, оскільки у цій справі вирішувалося юрисдикційне питання, і висновки були зроблені саме щодо приналежності спорів щодо оскарження рішень про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки до адміністративної юрисдикції.