ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 260/7382/21
адміністративне провадження № К/990/26286/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Бучик А.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу керівника Закарпатської обласної прокуратури в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року (головуючий суддя Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року (головуючий суддя Сеник Р.П., судді: Онишкевич Т.В., Судова-Хомюк Н.М.) у справі № 260/7382/21 за позовом Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області до Державного спеціалізованого господарського підприємства "Ліси України" в особі філії "Мокрянське лісомисливське господарство" про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2021 року Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури (далі також прокурор, позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Закарпатській області (далі також ДЕІ у Закарпатській області) із позовом до Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство", правонаступником якого є Державне спеціалізоване господарське підприємство "Ліси України" в особі філії "Мокрянське лісомисливське господарство" (далі також відповідач), в якому просив:
1) визнати протиправними дії Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство" щодо видачі лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013617 від 12.07.2021 в частині призначення до рубки ділянки лісового фонду у кварталі 2 виділу 3 Комсомольського лісництва, площею 1,0 га та скасувати лісорубний квиток серії ЗА ЛРК № 013617 від 12.07.2021 в цій частині;
2) визнати протиправними дії Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство" щодо видачі лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013615 від 08.07.2021 в частині призначення до рубки ділянки лісового фонду у кварталі 3 виділу 19.1 Русько-Мокрянського лісництва, площею 0,7 га та скасувати лісорубний квиток серії ЗА ЛРК № 013615 від 08.07.2021 в цій частині;
3) визнати протиправними дії Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство" щодо видачі лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013619 від 12.07.2021 в частині призначення до рубки ділянки лісового фонду у кварталі 17 виділу 6.2 Усть-Чорнянського лісництва, площею 1,0 га та скасувати лісорубний квиток серії ЗА ЛРК №013619 від 12.07.2021 в цій частині;
4) визнати протиправними дії Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство" щодо видачі лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013612 від 08.07.2021 про призначення до рубки ділянки лісового фонду у кварталі 17 виділу 6.1 Усть-Чорнянського лісництва, площею 1,0 га та скасувати лісорубний квиток серії ЗА ЛРК №013612 від 08.07.2021;
5) визнати протиправними дії Державного підприємства "Мокрянське лісомисливське господарство" щодо видачі лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021 в частині призначення до рубки ділянок лісового фонду у кварталі 19 виділу 16.1 Брадульського лісництва площею 0,7 га, кварталі 19 виділу 16.2 Брадульського лісництва площею 0,7 га, кварталі 24 виділу 32 Брадульського лісництва площею 0,7 га та скасувати лісорубний квиток серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021 в цій частині.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року залишено без змін.
26 липня 2023 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2023 року і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.
26 квітня 2024 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 12 березня 2025 року задоволено клопотання відповідача про заміну сторони правонаступником, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Заявлені позовні вимоги прокурор обґрунтовує тим, що за результатами проведеного Державною екологічною інспекцією у Закарпатській області планового заходу державного нагляду в ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" було виявлено факти призначення суцільних санітарних рубок з порушенням законодавчих норм, а саме лісів нештучного походження у високогірних лісах, що розташовані вище 1100 метрів над рівнем моря, а також тих, що знаходяться уздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ та інших водних об`єктів. Вважає, що недотримання відповідачем встановленого законодавством порядку використання лісових ресурсів безумовно порушує інтереси держави, однак уповноваженим органом - Державною екологічною інспекцією в Закарпатській області, не вжито належних заходів щодо забезпечення їх захисту, що є підставою для звернення прокурора до суду.
У свою чергу відповідач зазначав, що за нормами Лісового кодексу України визначення належності лісових територій до пралісів, квазіпралісів, природних лісів здійснюється за спеціальною методикою, яка, в свою чергу, передбачає необхідність затвердження відповідного висновку.
Проте у затвердженому стосовно належних ДП "Мокрянське ЛМГ" лісових ділянок висновку № 2363-19 від 23.05.2017 відсутні ділянки, на які були виписані спірні лісорубні квитки.
Звернув увагу суду на те, що строк дії таких лісорубних квитків закінчився 31 грудня 2021, а строк закінчення вивезення деревини - 31 березня 2022 року, тобто такі станом на момент розгляду даної справи вже анульовані.
З огляду на зазначене вважає, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту. Зауважує, що доказів відведення в рубку лісів нештучного походження в високогірних лісах Карпатського регіону матеріали справи не містять. Наполягає на тому, що вирубка здійснюється виключно висохших дерев ялини, яка не являється корінною, а є похідною породою в Карпатському регіоні.
Позивач вважає безпідставними посилання відповідача на висновок № 2363-19 від 23.05.2017, оскільки такий не містить інформацію про природні ліси. Натомість актом Державної екологічної інспекції у Закарпатській області № 298/06 від 02.09.2021 констатовано віднесення лісових ділянок, щодо яких видано лісорубні квитки, до лісів природного походження, а також факт знаходження таких на висоті понад 1100 м над рівнем моря та уздовж берегів річок, навколо озер, водоймищ та інших водних об`єктів. Доказів зворотного відповідачем надано не було.
Також відхиляє посилання відповідача на анулювання спірних лісорубних квитків, оскільки на момент пред`явлення позову такі були чинними. Вважає, що при здійсненні господарської діяльності відповідач повинен керуватися виключно Проектом організації та розвитку лісового господарства від 2011 року, який розроблений Українським державним проектним лісовпорядним виробничим об`єднанням.
Відповідач вважає, що чинне законодавство не передбачає ознак лісів штучного чи нештучного походження, однак внесені до Лісового кодексу України зміни запровадили поділ лісів, як окремих об`єктів охорони, на праліси, квазіпраліси та природні ліси. Водночас лісові ділянки, в межах яких рубки заборонено, можуть бути віднесені до таких категорій тільки у разі погодження висновку з уповноваженими суб`єктами. Стверджує, що якщо лісова ділянка не віднесена до природних лісів, то така належить до лісів штучного походження. А тому проведення у разі необхідності суцільних санітарних рубок у таких з правової точки зору не має підстав розглядатися як порушення законодавчих вимог. Окрім того, вважає, що з вчиненням передбачених лісорубним квитком дій його дія припиняється, а тому такий може бути анульований чи скасований тільки до проведення рубок, здійснених на його підставі.
В письмових поясненнях відповідач повідомив, що з метою належного з`ясування питання проведення спірної рубки з дотриманням законодавчих вимог було проведено комплексну судову інженерно-еколого-лісогосподарську експертизу у кримінальному провадженні № 22021070000000080, за результатами якої підтверджено факт штучного походження лісів, які були відведені для суцільної санітарної рубки, передбаченої спірними лісорубними квитками.
Також підтверджено, що система рубок та спосіб її проведення відповідали вимогам нормативних актів у сфері екологічної безпеки, охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів, а завдання шкоди державі в даному випадку було відсутнє.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на виконання Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2021 рік Державною екологічною інспекцією у Закарпатській області (далі - ДЕІ у Закарпатській області) у період з 25 серпня по 02 вересня 2021 року проведено плановий захід державного нагляду (контролю) в Державному підприємстві "Мокрянське лісомисливське господарство" (далі - ДП "Мокрянське лісомисливське господарство") щодо дотримання законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатами якого складено акт № 298/06 від 02.09.2021.
Зі змісту акта перевірки встановлено, що в ході її проведення посадовими особами ДЕІ у Закарпатській області встановлено призначення суцільних рубок з порушенням вимог пункту 27 постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 №555, а саме:
- у кварталі 2 виділу 3 Комсомольського лісництва на площі 1,0 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛPK №013617 від 12.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - ліси не штучного походження, висота над рівнем моря 1200 м;
- у кварталі 3 виділу 19.1 Русько-Мокрянського лісництва на площі 0,7 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛPK №013615 від 08.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - ліси не штучного походження, висота над рівнем моря 1300 м;
- у кварталі 17 виділу 6.2 Усть-Чорнянського лісництва на площі 1,0 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛPK №013619 від 12.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - ліси не штучного походження, ліси уздовж берегів річок, навколо озер, водойм та інших водних об`єктів;
- у кварталі 17 виділу 6.1 Усть-Чорнянського лісництва на площі 1,0 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛPK №013612 від 08.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - ліси не штучного походження, ліси уздовж берегів річок, навколо озер, водойм та інших водних об`єктів;
- у кварталі 19 виділу 16.1 Брадульського лісництва на площі 0,7 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - висота над рівнем моря 1150 м (інші порушення вимог санітарних правил в лісах України);
- у кварталі 19 виділу 16.2 Брадульського лісництва на площі 0,7 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - висота над рівнем моря 1150 м (інші порушення вимог санітарних правил в лісах України;
- у кварталі 24 виділу 32 Брадульського лісництва на площі 0,7 га, яка призначена в рубку згідно лісорубного квитка серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021, ділянка лісового фонду призначена в рубку за таксаційним показником матеріалів лісовпорядкування - ліси не штучного походження, висота над рівнем моря 1300 м.
07 вересня 2021 року ДЕІ у Закарпатській області звернулася до ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" з листом № 2692-06, в якому запропонувала анулювати видані раніше лісорубні квитки на проведення суцільних санітарних рубок за встановленими в акті порушеннями.
За результатами розгляду такого листа ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" повідомило ДЕІ у Закарпатській області, що ділянки, на які були виписані спірні лісорубні квитки, не віднесені до пралісів та квазіпралісів, а тому підстави для їх анулювання відсутні (лист № 221 від 23.09.2021).
Листом № 3224-06 від 25.10.2021 ДЕІ у Закарпатській області звернулася до Прокуратури Закарпатської області з проханням звернутися до суду з позовом для визнання незаконними виданих ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" лісорубних квитків серії ЗА ЛPK №013612 від 08.07.2021, серії ЗА ЛPK №013615 від 08.07.2021, серії ЗА ЛРК №013616 від 12.07.2021, серії ЗА ЛPK №013617 від 12.07.2021 та ЗА ЛPK №013619 від 12.07.2021 для проведення заходів з наступним встановленням розміру завданої шкоди.
19 листопада 2021 року Закарпатська обласна прокуратура звернулася до ДЕІ у Закарпатській області з повідомленням в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в якому просила проінформувати про вжиті заходи стосовно виявлених за результатами проведеного планового заходу державного нагляду на ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" порушень.
У відповідь на вказане повідомлення ДЕІ у Закарпатській області проінформувала, що інспекція до суду з позов для забезпечення усунення виявлених порушень не зверталася.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що предметом цього позову є питання правомірності проведення відповідачем суцільної рубки лісових насаджень з врахуванням особливостей здійснення такої у високогірних районах Карпатського регіону.
Судом акцентовано увагу на можливості врахування висновків експертів у вказаній сфері за результатами проведеної комплексної експертизи за відсутності інших доказів, які б вказували на необхідність їх відхилення, оскільки суд не володіє достатніми знаннями в області лісовпорядкування.
Судами попередніх інстанцій взято до уваги, що за змістом долучених до матеріалів справи висновків експертів за результатами проведення комплексної судової інженерно-еколого-лісогосподарської експертизи № 5686 від 22.02.2023, № 5687 від 23.02.2023, № 5688 від 24.02.2023 та № 5689 від 27.02.2023 лісові насадження обстежуваних ділянок були пошкоджені вітром та хворобами, втратили свою біологічну стійкість, що є потенційною небезпекою для масового розмноження хвороб, стовбурних шкідників та втрати технічної якості деревини. Окрім того, проведеним дослідженням встановлено, що лісові насадження є штучного походження, оскільки за наслідками вивчення архівних карт, доступних в мережі Інтернет, спірні ділянки не були засадженими, а розміщення дерев (пнів) є рівномірним, що вказує на штучне створення деревостану, а природне відновлення відсутнє.
Водночас зауважено, що прокурор та Державна екологічна інспекція будь-яких доказів на підтвердження факту нештучного походження спірних лісових насаджень, окрім акта перевірки, до суду не представили. Разом з тим, в такому акті відсутні посилання на будь-які документальні чи матеріальні підтвердження зроблених посадовими особами ДЕІ у Закарпатській області висновків.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що судами попередніх інстанцій не перевірені доводи обласної прокуратури щодо недопустимості висновків експертиз, долучених представником відповідача у суді першої інстанції.
Вважає, що в розумінні частини першої статті 73, частини другої статті 74 та частини шостої статті 78 КАС України експертиза проведена в межах кримінального провадження № 22021070000000080 не є належним та допустимим доказом та не може бути підставою, яка звільняє від доказування.
Акцентує увагу на тому, що згідно даних Єдиного реєстру досудових розслідувань у кримінальному провадженні № 22021070000000080 від 28.09.2021 досудове розслідування не завершене, а представником відповідача під час долучення висновків експертиз не підтверджено дотримання процесуальних норм їх отримання у кримінальному провадженні.
Також зазначає, що долучені до матеріалів справи висновки належним чином не завірені, а висновок експертизи № 5687 від 23.02.2023 взагалі не підписаний експертами.
Водночас покликається на висновки, сформовані Верховним Судом у постановах від 17.03.2021 у справі № 815/6697/16 та від 20.12.2021 у справі № 640/12959/19.
Скаржник зауважує, що під час проведення експертиз експертами не досліджувалися матеріали базового та безперервного лісовпорядкування ДП "Мокрянське лісове господарство", які використовувались спеціалістами ДЕІ у Закарпатській області під час проведення перевірки, а серед інших документів експертами були використані архівні карти Європи у 19 сторіччі.
Акцентує увагу на тому, що проводячи плановий захід державного контролю в ДП "Мокрянське лісомисливське господарство" та встановлюючи порушення вимог пункту 27 Санітарних правил в лісах України з боку відповідача, спеціалісти використовували матеріали лісовпорядкування, яке проведено у 2010 році та матеріали безперервного лісовпорядкування.
Стверджує, що виявлені в ході перевірки порушення вимог природоохоронного законодавства, а також дані про висоту лісів над рівнем моря та їх походження зазначенні спеціалістами ДЕІ у Закарпатській області в акті перевірки № 298/06 від 02.09.2021 саме на підставі матеріалів лісовпорядкування, наданих відповідачем під час перевірки.
Відповідач у відзиві зазначив, що дані висновків експертів підтверджують штучне походження лісів, які були відведені для суцільної соціальної рубки, передбаченої лісорубними квітками, а також підтверджують, що застосована система рубок та спосіб її проведення відповідала вимогам нормативних актів у сфері екологічної безпеки, охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів, відсутнє завдання державі шкоди (збитків) внаслідок незаконної рубки.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, в тому числі, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Нормами частини третьої статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Згідно з положеннями статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі також Закон № 1697-VII) представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
В спірних правовідносинах органом, уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища є Державна екологічна інспекції в Закарпатській області, однак, як встановлено судами попередніх інстанцій, останнім не вжито належних заходів щодо забезпечення захисту інтересів держави.
У зв`язку з бездіяльністю уповноваженого органу та з метою захисту інтересів держави прокурор Закарпатської обласної прокуратури звернувся з цим позовом до суду.
В контексті вимог статті 341 КАС України представництво прокурором інтересів держави в суді в межах цієї справи не є предметом касаційного перегляду.
Перейти до повного тексту