ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 600/2736/22-а
адміністративне провадження № К/990/28022/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Смоковича М.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.11.2022 (головуючий суддя - Боднарюк О.В.)
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023 (головуючий суддя - Ватаманюк Р.В., судді - Сапальова Т.В., Капустинський М.М.)
у справі № 600/2736/22-а
за позовом Служби автомобільних доріг у Чернівецькій області
до Державної аудиторської служби України
про визнання протиправним та скасування висновку,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Служба автомобільних доріг у Чернівецькій області звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 20.07.2022 про результати моніторингу закупівлі: "Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Т-26-07 Кіцмань - Сторожинець - Глибока - Опришени (км 0+000 - 65+244) з під`їздом до станції Вадул-Сірет (км 0+000 - 4+972) на ділянках км 0+000 - км-11+501; км 11+849 - км 65+244; під`їзд до станції Вадул-Сірет км 0+000 - км 4+972, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015 45233142-6 Ремонт доріг)".
2. У своєму позові Служба автомобільних доріг у Чернівецькій області висловлює незгоду з висновками відповідача про результати моніторингу закупівлі, в якому встановлено нібито порушення замовником вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме: не відхилення тендерної пропозиції учасника закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77", як такої, що не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону України "Про публічні закупівлі" та допуск його до аукціону, визначення його переможцем та укладання з ним договору. За доводами позивача, неподання учасником закупівлі Товариством з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77" у складі тендерної пропозиції документів, про які йдеться у висновку відповідача, не розглядається Службою автомобільних доріг у Чернівецькій області як факт недотримання вимог пункту 1 частини другої статті 16 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки такі не вимагались замовником закупівлі у складі тендерної документації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.11.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.05.2023, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано висновок Державної аудиторської служби України від 20.07.2022 про результати моніторингу закупівлі UA-2021-08-11-004712-b.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що учасник закупівлі у складі своєї тендерної пропозиції надав замовнику копії всіх необхідних документів, які були визначені замовником у тендерній документації, а тому підстав для відхилення тендерної пропозиції учасника Товариства з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77" на підставі пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" (у зв`язку з невідповідністю його тендерної пропозиції кваліфікаційному критерію, встановленому статтею 16 Закону України "Про публічні закупівлі") у позивача не було.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
6. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач вказує пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує про неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 31.01.2023 у справі № 260/2993/21, згідно якого укладення договорів є завершальною стадією проведення процедури закупівлі, тому не відхилення пропозиції учасника та, як наслідок, укладення договору, є підставою для розірвання договору. Скаржник категорично не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність встановленого відповідачем зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом припинення зобов`язання за договором, оскільки, як зауважує відповідач, приписи Закону України "Про публічні закупівлі" зобов`язують Держаудитслужбу зазначати у висновку зобов`язання щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель. У цих правовідносинах Держаудитслужба у висновку зазначила про зобов`язання позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом припинення зобов`язання за договором, що є одним із способів усунення виявленого порушення, який є чітким і зрозумілим.
7. Також у касаційній скарзі відповідач зазначає, що тендерна пропозиція Товариства з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77" не відповідала кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону України "Про публічні закупівлі". Підкреслює про ігнорування замовником положень статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" та не відхилення тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77", визнання його переможцем та укладення з ним договору. Тому, як вказує відповідач, суди попередніх інстанцій неправильно застосували приписи статті 16 Закону України "Про публічні закупівлі" та абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі". Вказані доводи відповідачем наведено на обґрунтування вимог касаційної скарги, поданої на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позиція інших учасників справи
8. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого, згідно з приписами частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 04.09.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної аудиторської служби України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.03.2025 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
11. 11.08.2021 в електронній системі публічних закупівель Рrоzоrrо Службою автомобільних доріг у Чернівецькій області було оголошено відкриті торги UA-2021-08-11-004712-b на проведення поточного середнього ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Т-26-07 Кіцмань-Сторожинець-Глибока-Опришени (км 0+000-65+244) з під`їздом до станції Вадул-Сірет (км 0+000-4+972) на ділянках км 0+000-км 11+501; км 11+849-км 65+244; під`їзд до станції Вадул-Сірет км 0+000 - км 4+972, Чернівецька область (з розробкою проектної документації) (ДК 021:2015 45233142-6 Ремонт доріг).
12. Відповідно до звіту про результати проведення процедури закупівлі UA-2021-08-11-004712-b від 05.10.2021 переможцем закупівлі визначено ТОВ "ШБУ-77", з яким укладено договір 05.10.2021.
13. Наказом Держаудитслужби від 30.06.2022 № 123 прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі UA-2021-08-11-004712-b від 11.08.2021 з підстав виявлення ознак органом державного фінансового контролю порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель оприлюдненій в електронній системі закупівель.
14. За результатами моніторингу процедури закупівлі відповідачем 20.07.2022 складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-11-004712-b, яким встановлено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника Товариства з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77" встановлено порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі".
15. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, які є значущими через необ`єктивне та упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Держаудитслужба зобов`язала здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
16. Не погодившись із вказаним висновком, позивач подав відповідачу заперечення (зауваження) на висновок, в яких зазначив, що учасник Товариство з обмеженою відповідальністю "ШБУ-77", діючи на власний розсуд, у складі своєї тендерної документації надав довідку про наявність техніки № Т-2801 від 09.09.2021, в якій зазначив цементорозподілювач (Вантажний - спеціалізований цементовоз MAN TGS 33.440, 2018 р.в.). Зазначений цементорозподілювач не передбачений переліком мінімальної техніки та обладнання, необхідних для виконання робіт, який визначив замовник у тендерній документації, тому не був предметом розгляду, як такий. З урахуванням наведеного, позивач просив прийняти рішення про відсутність порушень законодавства від 20.07.2022 з урахуванням фактів та тверджень, викладених у запереченні.
17. Державна аудиторська служба України 28.07.2022 надала роз`яснення щодо висновку, в яких зазначила, що висновки Держаудитслужби стосовно невідповідності тендерної пропозиції вимогам тендерної документації правомірні, оскільки учасник повинен надати підтверджуючу інформацію (в тому числі копію свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу) не тільки на перелік мінімальної кількості техніки, а на кожну одиницю техніки, зазначену у довідці, зокрема, на цементорозподілювач (Вантажний - спеціалізований цементовоз MAN TGS 33.440, 2018 р.в.) чого не було зроблено учасником.
18. Позивач не погоджуючись із висновком про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-08-11-004712-b звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", статтею 1 якого передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
21. За приписами частини першої статті 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
22. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про публічні закупівлі".
23. Відповідно до частини першої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
24. Згідно з частиною першою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
25. Частиною шостою статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
26. За змістом частини сьомої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
27. Відповідно до частин першої-четвертої статті 16 Закону України "Про публічні закупівлі" замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
У разі встановлення кваліфікаційного критерію фінансової спроможності замовник не має права вимагати надання підтвердження обсягу річного доходу (виручки) у розмірі більшому, ніж очікувана вартість предмета закупівлі (пропорційно очікуваній вартості частини предмета закупівлі (лота) в разі поділу предмета закупівель на частини).
Якщо для закупівлі робіт або послуг замовник встановлює кваліфікаційний критерій такий як наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій та/або наявність працівників, які мають необхідні знання та досвід, учасник може для підтвердження своєї відповідності такому критерію залучити спроможності інших суб`єктів господарювання як субпідрядників/співвиконавців.
Під час проведення торгів із обмеженою участю замовником застосовуються всі кваліфікаційні критерії, встановлені частиною другою цієї статті.
28. Пунктом 1 частини першої статті 31 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.