ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 560/16432/23
адміністративне провадження № К/990/10355/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу адвоката Мандрика Владислава Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року (суддя: Салюк П.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року (судді: Боровицький О.А., Курко О.П., Шидловський В.Б.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі до 30 000 грн в розрахунку на місяць у зв`язку з перебуванням на військовій службі на період дії воєнного стану за жовтень та листопад 2022 року;
зобов`язати НОМЕР_1 прикордонний волинський загін Державної прикордонної служби України нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", у розмірі до 30 000 грн в розрахунку на місяць у зв`язку з перебуванням на військовій службі на період дії воєнного стану за жовтень та листопад 2022 року.
Обґрунтовуючи заявлений позов, позивача зазначив, що під час проходження військової служби в період дії воєнного стану набув право на отримання додаткової винагороди відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" у розмірі до 30 000,00 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням перебування на військовій службі. Водночас відповідач не виплатив йому передбачену вказану додаткову винагороду за жовтень та листопад 2022 року. При цьому позивач вказав, що позиція відповідача щодо невиплати йому додаткової винагороди обумовлена наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року №392/0/81-22-АГ. Натомість позивач вважав, що він не може бути позбавлений спірної додаткової винагороди на підставі такого наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України, оскільки цей наказ не пройшов обов`язкову державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи таке судове рішення по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції погодилися з доводами позивача, що наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року №392/0/81-22-АГ зачіпає соціально-економічні права свободи й законні інтереси військовослужбовців, тому він підлягає державній реєстрації в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку. Ураховуючи відсутність факту його державної реєстрації суди констатували, що такий наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України не може прийматися до виконання та створювати правові наслідки.
Суди першої та апеляційної інстанцій указали, що наказом від 26 січня 2023 року №36 Міністерство внутрішніх справ України затвердило Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, які визначають механізм виплати на період дії воєнного стану військовослужбовцям Державної прикордонної служби України додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану". Проте зауважили, що зазначений Порядок введений в дію з 01 лютого 2023 року, а тому не може бути застосований до спірних правовідносин.
З посиланням на частину шосту статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суди попередніх інстанцій уважали необхідним застосувати до спірних правовідносин Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджену наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18 березня 2016 року №188 (далі - Інструкція №188).
Аналізуючи приписи вказаної Інструкції №188 (абзац 1 пункту 5 розділу I) у взаємозв`язку з положеннями пункту 1 постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", суди в цій справі зазначили, що винагорода підлягає виплаті військовослужбовцям під час безперервного перебування їх на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я (у тому числі закордонних та за час переміщення з одного лікарняного закладу охорони здоров`я в інший) унаслідок поранень (контузії, каліцтва), психічних та поведінкових розладів, отриманих під час безпосередньої участі у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення НБО чи АТО, інших заходах в умовах особливого періоду.
Установивши з матеріалів справи, що травма позивача не отримана під час безпосередньої участі у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення НБО чи АТО, інших заходах в умовах особливого періоду, суди першої та апеляційної інстанцій констатували відсутність у позивача права на отримання додаткової винагороди у розмірі 30 000,00 грн за жовтень та листопад 2022 року.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Адвокат Мандрик Владислав Володимирович, який діє в інтересах ОСОБА_1, не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою. Касаційна скарга обґрунтована порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права. Скаржник просить скасувати оскаржені судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, за відсутності правової позиції Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме пункт 2-1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", а також абзац 1 пункту 5 розділу I Інструкції №188 в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Державної прикордонної служби України та командуванням військових частин Державної прикордонної служби України у зв`язку зі застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168.
Скаржник уважає, що Інструкція №188 не може бути застосована до спірних правовідносин, оскільки предмет спору в цій справі полягає у питанні нарахування та виплати додаткової винагороди позивачу згідно з пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового та начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану". Він наголошує, що Інструкція №188 була ухвалена раніше, ніж Постанова №168, яка визначає підстави для здійснення відповідних виплат. Водночас Інструкція №188 не спрямована на реалізацію положень цієї постанови, вона визначає підстави, межі повноважень та способи дій органів державної влади, з огляду на що аналогія закону не може бути застосована відповідно до вимог частини шостої статті 7 КАС України.
Позиція інших учасників справи
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якій просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 02 квітня 2024 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Мандрика Владислава Володимировича, в інтересах ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 12 березня 2025 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 проходить військову службу у складі ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_2 ), що підтверджується витягом з наказу від 08 березня 2022 року № 151-ОС.
У зв`язку отриманням травми 21 серпня 2022 року, позивач проходив лікування, що підтверджується: випискою КГІ "Волинська обласна клінічна лікарня" №12954, випискою №IX- 220907/16750, епікризом КНП "Хмельницький обласний госпіталь ветеранів війни" ХОР №23397, випискою КП "Хмельницька інфекційна лікарня", випискою КНП "Хмельницький обласний госпіталь ветеранів війни" ХОР №2973, що охоплює оспорюваний період.
Відповідно до довідки гарнізонної військово-лікарської комісії Львівського ВМКЦ ДПСУ № 22 від 02 січня 2023 року проведено медичний огляд. Діагноз та постанова ВЛК про причинний зв`язок захворювання (травми, поранення, контузії, каліцтва). Стан після важкої закритої черепно-мозкової травми (21 серпня 2022 року), забою головного мозку важкого ступеня по типу ДАП-синдрому, церебральної коми ІІ, операції: трахеотомії (22 серпня 2022 року), - у вигляді легкого лівобічного геміпарезу, легких когнітивних розладів, психоорганічного синдрому, зміцнілого післяопераційного рубця передньої поверхні шиї, з помірними порушенням порушеннями функцій центральної нервової системи. Зниження гостроти зору правого ока 0,6 з корекцією 1,0 внаслідок простого далекозорого астигматизму правого ока в 1,0 дптр при гостроті зору лівого ока 1.0 без корекції. Травма, ТАК, пов`язана з проходженням військової служби. Хронічний вірусний гепатит С (ПЛР позитивний від 08 грудня 2022 року), фіброз F2, зі стійкими помірними порушеннями функцій. Захворювання, ТАК, пов`язане з проходженням військової служби. Акти про обставини травми відсутні.
Представник позивача адвокат Мандрик Владислав Володимирович, діючи в його інтересах, скерував на адресу відповідача адвокатський запит від 15 травня 2023 року, в якому серед іншого, просив повідомити підстави і причини ненарахування та невиплати додаткової винагороди у розмірі до 30 000 грн, передбаченої Постановою № 168 позивачу у зв`язку з пораненням та лікуванням за жовтень та листопад 2022 року.
Листом №25/4230-23-Вх-59 від 27 травня 2023 року відповідачем проінформовано, що відповідно до пункту 7 наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30 липня 2022 року №392/0/81-22-АГ виплата додаткової винагороди не здійснюється, якщо військовослужбовець перебуває на лікуванні в закладах охорони здоров`я усіх форм власності (крім випадків, передбачених підпунктом 4 пункту 3 цього наказу, та лікування у закладах охорони здоров`я Держприкордонслужби або лікування за їх направленнями в інших закладах охорони здоров`я.). Також надано витяги з наказів "Про особовий склад" та особисту картку грошового забезпечення позивача №1 та № 2.
Згідно з особистою карткою грошового забезпечення №2 з серпня 2022 по грудень 2022, за жовтень, листопад 2022 нарахування додаткової винагороди позивачу не здійснювалося.
Відповідно до витягу з наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_2 від 20 вересня 2022 року № 412-В, позивач перебував на лікуванні з 19 вересня 2022 року на підставі довідки начальника служби охорони здоров`я від 19 вересня 2022 року № 97.
Відповідно до витягу з наказу начальника ІНФОРМАЦІЯ_2 від 02 лютого 2023 року №46-ВВ, позивач, який з 19 вересня 2022 року перебував на лікуванні у Хмельницькій інфекційній лікарні та Хмельницькому обласному госпіталі ветеранів війни на підставі: довідки начальника служби здоров`я підполковника медичної служби від 19 вересня 2022 року №97, листка звільнення №70 виданого Хмельницьким обласним госпіталем ветеранів війни 11 січня 2023 року, виписки №2988 виданою Хмельницькою інфекційною лікарнею 22 листопада 2022 року, довідки військово-лікарської комісії Львівського військово-медичного клінічного центру Державної прикордонної служби України від 02 січня 2023 року №22, листка звільнення №1, виданого Хмельницьким обласним госпіталем ветеранів війни, приступив до виконання службових обов`язків за посадою 01 лютого 2023 року.
Уважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо виплати за жовтень та листопад 2022 року додаткової винагороди до 30 000,00 грн, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану", позивач звернувся з цим позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
За змістом частини першої статті 6 Закону України від 03 квітня 2003 року №661-IV "Про Державну прикордонну службу України" (далі - Закон №661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону №661-IV до особового складу Державної прикордонної служби України входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.
Статтею 16 Закону №661-IV визначено, що умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20 грудня 1991 року №2011-XII "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (далі - Закон №2011-ХІІ), дія якого, в силу приписів пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, поширюється в тому числі на військовослужбовців правоохоронних органів спеціального призначення, держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
У частині другій статті 9 Закону №2011-XII установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 9 цього Закону грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 року у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в Україні постановлено ввести воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Строк дії воєнного стану в Україні був продовжений з 05 години 30 хвилин 26 березня 2022 року строком на 30 діб згідно з Указом Президента від 14 березня 2022 року №133/2022, надалі іншими Указами цей строк продовжений до сьогоднішнього дня.
Одночасно із введенням воєнного стану, з метою забезпечення оборони держави, підтримання бойової і мобілізаційної готовності Збройних Сил України та інших військових формувань, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, Указом Президента України №69/2022 постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію. Цим же Указом надано доручення Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
На виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні" та від 24 лютого 2022 року №69 "Про загальну мобілізацію" Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 28 лютого 2022 року №168 "Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану" (далі - Постанова №168).
Пунктом 1 цієї постанови визначено, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
Постановою Кабінету Міністрів України від 07 березня 2022 року №793 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 р. № 168" (далі - Постанова №793) до Постанови №168 були внесені зміни, відповідно до яких: у пункті 1 в абзаці першому слова і цифри "додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно" замінено словами і цифрами "додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць"; доповнено постанову пунктом 2-1 такого змісту: " 2-1. Установити, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.".
У решті зміст пункту 1 Постанови №168 в частині, що стосується виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби, на час виникнення спірних правовідносин (з 01 серпня 2022 року до 31 грудня 2022 року) не змінювався.
30 липня 2022 року Адміністрацією Державної прикордонної служби України (далі також - Держприкордонслужби), з посиланням на пункт 21 Постанови №168, було видано наказ №392-/0/81-22-АГ "Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168", який уведено в дію з 01 серпня 2022 року.
Пунктом 1 цього наказу визначено, що військовослужбовцям, крім випадків, передбачених цим наказом, які проходять військову службу в Адміністрації Державної прикордонної служби України, регіональних управліннях, органах охорони державного кордону, загонах морської охорони (у тому числі строкову), навчальних закладах, підрозділах спеціального призначення (далі - органи Держприкордонслужби) з дня призову (прийняття) на військову службу до дня виключення зі списків особового складу органу Держприкордонслужби (у зв`язку із звільненням з військової служби) на період дії воєнного стану щомісячно здійснюється виплата додаткової винагороди в розмірі до 30 тисяч гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу виконання відповідно до законодавства України обов`язків військової служби.
При цьому у пункті 7 наказу встановлено, що виплата додаткової винагороди, зазначеної у пункті 1 цього наказу, не здійснюється, якщо військовослужбовець, зокрема, перебуває у відпустці або на лікуванні в закладах охорони здоров`я усіх форм власності (крім випадків, передбачених підпунктом 4 пункту 3 цього наказу) - за весь період перебування у відпустці чи на лікуванні.
Підпунктом 4 пункту 3 наказу закріплено, що виплата додаткової винагороди у розмірі до 100 тисяч гривень також здійснюється (не більше періоду дії воєнного стану) у разі, якщо військовослужбовець поранений (отримав контузію, травму, каліцтво) у зв`язку із захистом Батьківщини та перебуває на стаціонарному лікуванні в закладах охорони здоров`я (у тому числі закордонних) - з дня отримання такого поранення, включаючи час переміщення до лікарняного закладу (в тому числі з одного лікарняного закладу охорони здоров`я до іншого), або перебуває у відпустці для лікування після тяжкого поранення за висновком (постановою) військово-лікарської (лікарсько-експертної, медичної) комісії та на увесь час лікування.